挪用公款归单位和个人使用都构成犯罪
昝鸿祥
[摘 要] 挪用公款归单位使用,排除在犯罪之外,是不科学的,刑法以公款归谁使用来说明挪用公款行为的社会危害性及程度是没有理论基础的。一、挪用公款归单位使用不等于挪用公款归公使用;二、从权利主体角度分析,挪用公款不管归谁使用都是公款私用。
[关键词] 挪用公款 归单位使用 立法缺陷
《刑法》第384条规定:国家工作人员利用职务上的便利,挪用公款归个人使用,进行非法活动的,或者挪用公款数额较大的,进行营利活动的,或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的,是挪用公款罪。这条规定有个核心原则,即挪用公款必须归个人使用才能构成本罪。但从实际工作中看,国家工作人员利用职务之便,挪用公款既可以归个人使用,也可能归单位使用。但是刑法只将挪用公款归个人使用规定为犯罪,而把挪用公款归单位使用则排除在犯罪之外。笔者认为,这是立法规定的一个缺陷。
立法为什么不规定挪用公款归单位使用构成犯罪。它的理论基础不外乎是认为挪用公款归单位使用的社会危害程度要比挪用公款归个人使用的危害程度要轻,这种观点认为挪用公款归单位使用是违反财经纪律的问题,所以要区别对待。这样一来,国家工作人员挪用公款给国有公司、企业或股份有限责任公司、有限责任公司以及中外合资企业、中外合作企业等国有或非国有单位使用的,就不构成挪用公款罪。这种观点认为挪用公款罪归单位使用就是归公使用,是公款公用,这种公款公用仅改变了公款的确定用途而没有改变公款属“公”的性质;而挪用公款归个人使用是公款私用,完全改变了“公”款的性质,其社会危害性显然要比挪用公款进行公用严重。因此,在实践中,对挪用公款归公使用一般都按违反财经纪律追究行政责任,而不追究刑事责任。立法作出这样的区别规定和一些观点则需要我们从以下两个方面来认识这个问题。
1、挪用公款行为犯罪化的根据是什么?犯罪构成的理论表明:行为的犯罪性质是由犯罪主体的主观方面和客观方面共同决定的,其起核心作用的是犯罪主体的行为是否直接侵害了犯罪对象和犯罪客体。离开犯罪主体的行为对象和客体来谈行为的社会危害性是错误的。挪用公款行为的社会危害性就在于国家工作人员违背职业道德,严重违反财经纪律,是完全出于个人意志而非法改变了公款应该由所有人使用的状态,它使公款彻底脱离了所有人的控制范围。这种危害性主要表现在两个方面,第一是在经济领域表现为:减损了所有人的资金数量(包括公款未被挪用时,在市场运作可能带来的收益)、破坏了所有人的资产结构,使公款陷入流失的危险境地。第二在政治领域表现为:产生政治风险和道德风险,诱发损公肥私、以权谋私等腐败行为的发生。反映挪用公款行为社会危害性的标志性因素只能是挪用公款的数额、挪用公款的时间和给所有人造成的危害结果。总而言之,挪用公款主要是针对所有人能用和不能用而言的,因此,凡是公款被国家工作人员挪作他用而脱离所有人控制,不管公款归个人使用还是归其他单位使用,挪用公款行为就告成立。挪用公款行为的社会危害是具体的,它首先是所有人的,然后才是社会的。而现行刑法把挪用公款对单位使用排除在犯罪之外,就是另立标准。
2、挪用公款归单位使用与归个人使用的社会危害性是否有大小轻重之别?事实上,挪用公款归谁使用属于犯罪动机包含的内容,它是公款的去向问题,是挪用公款行为发生后,公款处在什么状态的问题。在这个阶段,公款既可能已经使用,也可能尚在使用的准备阶段,使用公款的行为有没有社会危害性也不确定。因此,公款归谁使用不能成为决定挪用公款行为社会危害性的根据和挪用公款罪的本质特征的因素。因此,刑法以公款归谁使用来说明挪用公款行为的社会危害性及程度是没有理论基础的。这里还有几个问题要澄清:其一是挪用公款归单位使用不等于挪用公款归公使用。刑法第30条规定单位犯罪时明确了单位的范围。它所指的单位既有公有制单位,如:国家机关、国有公司、企业、集体性质的公司、企业;也有由不同所有制主体共同投资组建的混合所有制的单位,如:股份有限责任公司、有限责任公司、中外合资企业、中外合作企业等;还有私有制的单位,如:私人公司、私人企业、个人独资企业、个人合伙企业等。把挪用公款归公有制单位使用说成是归公使用尚可,把挪用公款归非公有制单位使用也说成归公使用就没有了道理。法律上的公与私有明确的概念,主要有两个层面的意思,在所有制的层面上,公与私有公有制经济制度与私有制经济制度之分;在利益归属的层面上,公与私有公共利益、国家利益、集体利益与个人利益之别。因此,对公款去向的认识只有从法律上的公私概念理解才能得出正确的结论。那种认为挪用公款归单位使用就是归公使用的观点实际上犯了偷梁换柱的逻辑错误。其二是从权利主体的角度来看,挪用公款不管归谁使用都是公款私用,不存在公款公用的问题。这首先是因为,挪用公款是挪用人基于个人意志,非法改变权利主体即公有单位公款用途的行为,挪用的本意是挪用人个人和他人之用,而不是使用人之用,挪用公款当然是公款私用了。对被挪用人来说,不管公款归谁使用都是公款私用,受到侵害的必然是被挪用人,严重的后果还会造成公款所有权的丢失。在法律上,被挪用人和使用人单位之间是利益独立、意志自由、权利平等的两个主体,彼此对方来说是一种“私”的存在,一项财产只能归属于特定权利主体,不能因为两个单位都是公有制单位而认为公款无论由谁使用都是公款使用,都没有改变公款“公”的性质,而据此否定挪用公款归公有制单位使用的严重性。
关于挪用公款行为,刑法把挪用公款归单位使用排除在犯罪之外,但在司法解释中却规定挪用公款归私人公司、个人企业使用的,属于挪用公款归个人使用,构成挪用公款罪,这就是不科学的立法选择在实践中结下的恶果。私人公司、私人企业类的组织也在刑法所指的单位的范围之内。若把这种规定推而广之,挪用公款归中外合资企业、中外合作企业、外商独资企业以及非公有性质的公司、企业与公有性质的公司、企业的联营组织,还有个人自筹资金以承包、租赁形式经营的公司、企业使用的,也应属挪用公款归个人使用,这些公司、企业中,除了有的公司、企业在财产构成中含有公有制主体投资的财产而与私人公司、私人企业有所不同外,其财产性质与私人公司、私人企业没有质的差别,都属于非公有性质。为什么就单单把私人公司、私人企业视为个人呢?这是一种刑法岐视,这显然是违背了法律面前人人平等的原则。刑法以使用人的身份是个人还是单位作为取舍犯罪的标准,一是给犯罪分子留下了巨大的犯罪空间,二是司法机关无法可依,仅靠个案司法解释打击不力。近年来,挪用公款罪有愈演愈烈之势。因此,笔者认为,立法条款上,应规定挪用公款归个人和单位使用都构成犯罪。将《刑法》第384条款中的“挪用公款归个人使用”改成“挪用公款归个人和单位使用”,使用这种表述较为完善、准确,易操作。
另外,最高人民法院2001年9月18日、九届全国人大常委会2002年4月28日就“挪用公款罪”分别作出解释:国家工作人员利用职务上的便利,为谋取个 利益,以个人名义将公款借或供给其他单位使用的,属于挪用公款归个人使用。笔者认为,上述解释还存在缺陷和不完善之处,其一,既然挪用公款给单位使用构成犯罪,就应该立法明文规定;其二,如没有谋取个人利益(包括合法利益和非法利益),要不要追究其刑事责任,从立法理论上分析,挪用公款罪谋不谋取个人利益,本不影响定罪,因为受损害的始终是被挪用人,谋不谋取个人利益,都会给社会带来危害,谋不谋取个人利益应该是犯罪情节轻重的问题;其三,上述解释将挪用公款给单位使用还是归属归个人使用来追究责任,不免有点牵强附会。因此,上述解释与本文论述的是两种概念。
上高县检察院 昝鸿祥
邮编:336400
关于印发《全国生态示范区建设试点验收暂行规定》的通知
国家环境保护总局办公厅
国家环境保护总局办公厅文件
环办[1998]272号
关于印发《全国生态示范区建设试点验收暂行规定》的通知
各省、自治区、直辖市环境保护局:
为配合全国生态示范区建设试点验收与命名工作,现将《全国生态示范区建设试点验收暂行规定》印发给你们,请遵照执行,并将执行情况及时报告我局,以便作进一步修改和完善。
附件: 全国生态示范区建设试点验收暂行规定
一九九八年十一月九日
全国生态示范区建设试点验收暂行规定
1998-11-09
第一条 为规范全国生态示范区建设验收、命名的标准和程序,制订本规定。
第二条 本规定适用于全国生态示范区建设试点地区。省级生态示范区建设试点地区验收工作可参照本办法执行。
第三条 验收办法
1.由试点地(市)、县(市)、区人民政府对照《全国生态示范区验收标准》(见附录一、二)进行自查,符合标准要求后,向所在省、自治区、直辖市环境保护局提出验收与命名申请。
2. 省、自治区、直辖市环境保护局负责组织专家对申请验收与命名的试点地区进行初审。初审合格后,由省、自治区、直辖市环境保护局将初审意见报国家环境保护总局,并附下列文件和资料:
a.试点地区人民政府申请验收与命名报告;
b.试点地区工作总结报告;
c全国生态示范区建设指标完成情况表(见附录三);
d.初审专家组关于示范区建设技术总结与效益分析报告。
3.国家环境保护总局组织专家组对省、自治区、直辖市上报的资料和文件进行审核,并进行现场考察。试点地区所在省、自治区、直辖市环境保护局参与现场考核工作。
4.专家组提交审核报告。
第四条 审批、命名与复查
1.国家环境保护总局对专家组审核合格的试点地区进行审批,并颁发“全国生态示范区建设验收合格证书”,授予“全国生态示范区”称号。
2.对授予“全国生态示范区”称号的地区实行动态管理,国家环境保护总局定期组织复查,对放松领导、工作滑坡、不符合标准的地区提出限期改进要求或取消其称号。
第五条 本规定自发布之日开始施行。
第六条 本规定由国家环境保护总局负责解释。
附录 1.全国生态示范区验收标准
2. 全国生态示范区验收标准解释
3. 全国生态示范区建设指标完成情况表
附录一
全国生态示范区验收标准
一、基本条件
1.领导得力,机构健全。
2.完成生态示范区建设规划,由试点地区人民政府或人大批准实施,并落实规划实施经费。
3.效益显著。
二、全国生态示范区验收指标与标准
指标
三类
二类
一类
1.社会经济发展
(1)农民年均纯收入(元)
>1200
>2000
>3000
(2)城镇单位GDP能耗(90年不变价)(吨/万元)
<2.5
<2.0
<1.8
(3)人口自然增长率(‰)
符合当地计划生育政策
同左
同左
(4)村镇饮用水卫生合格率(%)
>60
>70
>80
2.生态环境保护
(1)森林覆盖率(%)
达到国标或全国通用标准
同左
同左
(2)退化土地治理率(%)
>50
>60
>70
(3)灌溉定额(m3/亩)
旱地<300
水田<500
<250
<400
<200
<300
(4)秸杆综合利用率(%)
60
70
80
(5)合理施用化肥农田比例(%)
>60
>70
>80
(6)畜禽粪便处理(资源化)率(%)
>80(20)
>90(30)
100(40)
(7)农林病虫害综合防治率(%)
>20
>30
>40
(8)工业污染源排放达标率(%)
100
100
100
(9)城镇大气环境质量
达到功能区标准
同左
同左
(10)水环境质量
达到功能区标准
同左
同左
(11)城镇固体废弃物处理率(%)
>50
>50
>60
(12)城镇噪声状况
达到功能区标准
同左
同左
(13)城镇人均公共绿地面积(m2)
>7
>9
11
(14)受保护基本农田面积(%)
>80
>85
>90
(15)矿山土地复垦率(%)
>30
>40
>50
(16)受保护陆地(湿地)面积(%)
>10
>10
>10
附录二 全国生态示范区验收标准解释
第一部分 基本条件
一、领导得力,机构健全
1.指标解释:原国家环境保护局《关于开展全国生态示范区建设试点工作的通知》(环然[1995]444号)对此有明确要求,以后的文件又有补充,主要精神是:
(1)试点地区应有独立的环保机构、人员编制、办公设施等等。
(2)以政府主要负责人为主成立生态示范区建设领导小组,统一组织领导生态示范区建设,下设办公室。
(3)试点地区政府应通过适当形式批准生态示范区建设规划,并列入地方的国民经济与社会发展计划,并认真组织实施。
(4)生态示范区建设成效作为政府负责人政绩考核的重要指标。
(5) 试点地区政府每年至少召开两次生态示范区建设的政府会议。
(6) 模范执行国家环境保护法规;开展示范区建设以来,没有发生特大污染和生态破坏事故,没有出现滥捕、乱猎,滥采、乱挖和乱砍滥伐的恶性事件,能够严格执行国家和地方生态保护规划;“十五小”关停率100%;严格执行资源开发环境影响评价和“三同时”制度。2.信息来源:地方政府文件副本或地方统计数据。
3.验收要求:自公布为试点地区以来应有连续的文件和数据。
二、完成生态示范区建设规划,由试点地区人民政府或人大批准实施,并落实规划实施经费
1.指标解释:按照环办然字[1996]046号文要求编制生态示范区建设规划,由政府以适当形式批准实施,并报国家环保局备案。就实施规划中的重点内容(包括工程),已落实了建设经费或有了可靠的经费筹集渠道。
2.数据来源:政府办公室、地方计委或各有关委办的文件、实施计划。
3.验收要求:生态示范区建设规划文本,专家论证意见、名单和批准实施的文件齐全。说明资金筹集渠道、数量,落实程度。年度规划经费要求80%以上已到位或已落实。
三、效益显著
1.指标解释:从生态环境保护与经济快速发展相结合的角度有明显的例证证实生态示范区建设已初见成效,大多数居民获益。
2.信息来源:地方政府和主管局提供本地经济建设和生态保护的实例。
3.验收要求:上述实例在当地社会经济可持续发展建设中是举足轻重的。
第二部分 验收指标
[社会经济发展]
一、农民人均年纯收入
1.指标解释:指农民人均各种收入(包括实物按市价折算)之和,《中国农业年鉴》(1996年)统计的1995年全国平均数为1577.4元。
2.数据来源:地(市)、县(市)、区统计部门。
3.验收要求:分三类地区按指标验收。
二、单位GDP能耗
1.指标解释:单位GDP 能耗是指县(市)总能耗与本县(市)国内生产总值之比。据1997年《统计年鉴》1996年全国平均数为2.0吨/万元。计算公式为:
单位GDP能耗=县(市)总能耗(吨标煤)/县(市)国内生产总值(万元)
2.数据来源:地(市)、县(市)、区统计部门。
3.验收要求:分三类地区按指标验收。
三、人口自然增长率
1.指标解释:指在一定时期内(通常为一年)人口自然增加数(出生人数减死亡人数)与该时期内平均人数(或期中人数)之比,采用千分率表示。计算公式:
人口自然增长率=[(本年出生人数—本年死亡人数)/年平均人数)]×1000‰
2.数据来源:地(市)、县(市)、区统计部门。
3.验收要求:按符合国家计划生育政策的地区性指标验收。
四、村镇饮用水卫生合格率
1.指标解释:指利用自来水厂和手压井形式取得饮用水的农村人口占农村总人口的百分率,雨水收集系统和其它饮水形式的合格与否需经检测确定。目前全国农村取得饮用水的四种形式:自来水厂,受益人口比例48.01%;手压井,受益人口比例23.63%;雨水收集系统,受益人口比例0.45%;其它饮水形式,受益人口比例16.84%。计算公式为:
村镇饮用水卫生合格率=(取得合格饮用水的农村人口数/农村人口总数)×100%
2.数据来源:地(市)、县(市)、区统计部门。
3.验收要求:分三类地区按指标验收。
[生态环境保护]
一、森林覆盖率
1.指标解释:指森林面积占土地面积的百分比,森林面积是指郁闭度0.3以上的乔木林地、经济林地和竹林地面积。国家特别规定了灌木林地、农田林网以及村旁、路旁、水旁、山旁、宅旁林木面积折算为森林面积的标准。《中华人民共和国森林法实施细则》推荐,山区一般达到70%以上,丘陵区一般达到40%以上,平原区一般达到10%以上的奋斗目标。
2.数据来源:地(市)、县(市)、区统计部门。
3.验收要求:按国家标准验收。
二、退化土地治理率
1.指标解释:土地退化是指由于使用土地或由于一种营力或数种营力结合致使雨浇地、水浇地或草原、牧场、森林和林地的生物或经济生产力和复杂性下降或丧失,其中主要包括:(1)风蚀和水蚀致使土壤物质流失;(2)土壤的物理、化学和生物特性或经济特性退化;(3)自然植被长期丧失。本指标计算以水土流失为例,水利部规定小流域侵蚀治理达标标准是,土壤侵蚀治理程度达70%。其它土地退化,如沙漠化、盐渍化等也可类推。 计算公式为:
退化土地治理率(%)=(治理并有显著成效的土地面积/退化土地总面积)×100%
2.数据来源:地(市)、县(市)、区土地局和专家评判。
3.验收要求:分三类地区按指标验收。
三、灌溉定额(m3/亩)
1.指标解释:我国是淡水资源贫乏国家,农业用水占全国用水的88%左右,灌溉用水占83.4% 。而灌溉用水的有效利用率仅30%左右。根据《中国水利百科全书》(第一部)提供的资料:北方干旱区定额在80-300m3之间,南方水田200-500m3之间,确定验收指标。
2.数据来源:地(市)、县(市)、区水利局。
3.验收要求:分三类地区南北两方按指标验收。
四、秸杆综合利用率(%)
1.指标解释:指综合利用的秸杆数量占秸杆总量的百分数。秸杆的综合利用包括:生产燃气、饲料,秸杆还田,编织等。计算公式为:
秸杆综合利用率 (%)=(综合利用的秸杆数量/农村秸杆总量)×100%
2.数据来源:地(市)、县(市)、区统计部门。
3.验收要求:分三类地区按指标验收。
五、合理施用化肥农田比例(%)
1.指标解释:指按当地土壤肥力状况合理施用化肥农田面积占农田总面积的百分比。计算公式为:
合理施用化肥农田比例(%)=(合理施用化肥农田面积/农田总面积)×100%
2.数据来源:地(市)、县(市)、区统计部门。
3.验收要求:分三类地区按指标验收。
六、禽畜粪便处理(资源化)率(%)
1.指标解释:指规模禽畜养殖场中禽畜粪便处理(资源化)的比例,公式为:
禽畜粪便处理(资源化)率(%)=[处理(资源化)数量/禽畜粪便总量]×100%
2.数据来源:地(市)、县(市)、区畜牧局和统计部门。
3.验收要求:分三类地区按指标验收。
七、农村病虫害综合防治率(%)
1.指标解释:指施用农药以外的综合防治作物病虫害面积的比例,主要防治措施如生物农药、天敌昆虫、栽培措施、育种措施等。计算公式为:
农林病虫害综合防治率(%)=(综合防治农作物病虫害面积/农作物病虫害总面积)×100%
2.数据来源:地(市)、县(市)、区农林部门。
3.验收要求:分三类地区按指标验收。
八、工业污染源排放达标率(%)
1.指标解释:指已达标排放的工业污染源数量占工业污染源总数的百分比。按国务院发布的文件《关于环境保护若干问题的决定》执行,即到2000年所有工业企业污染源排放的污染物都要达到国家标准,可分年度实施。计算公式为:
工业污染源排放达标率(%)=(已达标的工业污染源数量/工业污染源总数)×100%
2.数据来源:地(市)、县(市)、区环保局、监测站。
3.验收要求:分三类地区按指标验收。
九、城镇大气环境质量
1.指标解释:按规划的功能区要求达到相应的国家环境空气质量标准中的各项指标标准。目前执行GB3095-1996《大气环境质量标准》。
2.数据来源:地(市)、县(市)、区环保局、监测站。
3.验收要求:按国家标准中规定的项目和指标验收。
十、水环境质量
1.指标解释:按规划的功能区要求达到相应的国家水环境质量标准。目前采用GB3838-88《地面水环境质量标准》和GB/T14848-93《地下水环境质量标准》。
2.数据来源:地(市)、县(市)、区环保局、监测站,自来水公司的监测数据。
3.验收要求:按国家标准中规定的项目和指标值验收。
十一、城镇固体废弃物处理率(%)
1.指标解释:指包括填埋、焚烧和资源化的城镇固体废弃物处理(矿山原有欠帐不计在内,但应向上级报告可信的处置结果)率。计算公式为:
城镇固体废弃物处理率(%)=(无害化处理量/固体废弃物总量)×100%
2.数据来源:地(市)、县(市)、区环卫局、环保局、畜牧局、矿产局。
3.验收要求:分三类地区按指标验收。
十二、城镇噪声状况
1.指标解释:按规划的功能区要求达到相应的国家声学环境质量标准。目前采用GB3095-93 《城市区域环境噪声标准》。
2.数据来源:地(市)、县(市)、区环保局、监测站。
3.验收要求:按国家标准中规定的项目和指标值验收。
十三、城镇人均公共绿地面积
1.指标解释:指城镇范围内公共绿地的人均值,我国《城市规划定额指标暂行规定》(1986),提出城市公共绿地面积近期每人平均3~5平方米,远期每人平均7~11平方米。
2.数据来源:地(市)、县(市)、区城建局。
3.验收要求:分三类地区按指标验收。
十四、受保护基本农田面积(%)
1.指标解释:指基本农田保护区的面积占农田总面积的百分比。据1996年《中国农业年鉴》,1995年底全国70%基本农田得到保护。
2.数据来源:地(市)、县(市)、区统计局、土地管理局、或农业局。
3.验收要求:分三类地区按指标验收。
十五、矿山土地复垦率(%)
1.指标解释:指矿山废弃地复垦面积占废弃地总面积的百分率。矿山废弃地是指那些采矿剥离土、废矿坑、尾矿、矿渣、矸石、洗选矿废水沉淀物等所占用的土地;土地复垦指利用工程与生物措施,使被破坏或占用的土地变成可供利用并具有综合效益的状态。据《全国土地复垦“九五”计划》,2000年将达到30%。
2.数据来源:地(市)、县(市)、区地矿局、环保局。
3.验收要求:分三类地区按指标验收。
十六、受保护陆地(湿地)面积(%)
1.指标解释:指国家级、省级、县(市)级自然保护陆地(湿地)面积占全部陆地(湿地)面积的百分比(对城市和部分农业县可酌情考虑)。
2.数据来源:地(市)、县(市)、区统计局、土地管理局、或农业局。
3.验收要求:分三类地区按指标验收。
[注:对一些特殊类型的生态示范区验收指标可由所在省、自治区、直辖市环境保护局提出调整意见,报国家环境保护总局批准实施]
附录三
全国生态示范区建设指标完成情况表
项目
指标完成值
1.社会经济发展
(1)农民年均纯收入(元)
(2)城镇单位GDP能耗(90年不变价)(吨/万元)
(3)人口自然增长率(‰)
(4)村镇饮用水卫生合格率(%)
2.生态环境保护
(1)森林覆盖率(%)
(2)退化土地治理率(%)
(3)灌溉定额(m3/亩)
(4)秸杆综合利用率(%)
(5)合理施用化肥农田比例(%)
(6)畜禽粪便处理(资源化)率(%)
(7)农林病虫害综合防治率(%)
(8)工业污染源排放达标率(%)
(9)城镇大气环境质量
(10)水环境质量
(11)城镇固体废弃物处理率(%)
(12)城镇噪声状况
(13)城镇人均公共绿地面积(m2)
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