教育部


关于中等专业学校管理体制调整工作中防止中等职业教育资源流失问题的意见
教育部



为了构建适应社会主义市场经济需要的中等职业教育管理体制，促进中等职业教育更好地为经济和社会发展服务，1998年以来，国务院对国务院部门（单位）所属中等专业学校的管理体制进行了调整。除少数部门外，其它国务院部门（单位）所属的中等专业学校都划转地方管理，
其中国务院部门（单位）所属企业或事业单位举办的中等专业学校，仍由这些单位举办，但教育行政管理职能移交地方。调整分为三次，即对并入国家经贸委的9个部委、5个军工总公司、49个国务院部门（单位）所属中等专业学校管理体制进行调整。在国务院各个部门、各地政府的大
力支持、配合下，调整工作平稳进行，并取得了明显成效。
但同时也要看到，在取得上述明显成效的同时也出现了一些不容忽视的问题：一些地方缺乏科学论证和统筹规划，把中等专业学校层层下放或改做它用，造成了中等专业教育资源的流失；一些地方没有及时明确划转学校的归属，影响了学校的稳定和健康发展。《中共中央国务院关于深
化教育改革全面推进素质教育的决定》中明确指出：“要在确保‘两基’的前提下，积极发展包括普通教育和职业教育在内的高中阶段教育”。因此，作为职业教育组成部分的中等专业教育，不仅不能有削弱，而且应当加强和发展。为更好地贯彻《决定》精神，推动中等专业教育的改革和
发展，特提出以下意见：
一、国务院有关部门（单位）划转到地方的中等专业学校，在省级人民政府的统筹下，其隶属关系原则上划归省级教育行政部门或其他有关部门（单位），原则上不再继续下放。国务院有关部门（单位）已下放而地方尚未明确具体归属的，省级人民政府要尽快明确其具体归属。
二、在地方机构改革过程中，部分省级业务厅局已经撤并或准备撤并，其举办的中等专业学校，应经省级人民政府统筹，划归省级教育行政部门或其他有关部门（单位），对少数确实需要划转到地市的，必须由省级人民政府明确其具体的归属，并办理相应的划转交接手续。
三、根据《普通中等专业学校设置暂行办法》，未经省级人民政府或国务院有关部委批准，各办学部门（单位）不得擅自将中等专业学校改作它用。
四、中等专业学校是中等职业教育的重要组成部分，是培养中初级专门人才和高素质劳动者的重要基地。各级教育行政部门应在各级地方政府的领导支持下，统筹规划各类教育资源，在积极发展高等教育的同时，也要积极发展中等职业教育，防止中等职业教育资源流失，已经改为高等
职业学校的，仍可以继续举办中等职业教育。
五、在划转过程中，对原来有财政拨款的学校，教育行政部门在地方各级政府领导支持下要采取措施切实保障其财政拨款数额不能减少。要积极支持社会团体、企业和行业组织采取联办、承办、共建等形式参与中等专业学校的举办和管理。
中等专业学校管理体制调整是中等职业教育改革的重要内容，各级教育行政部门要给予高度重视，在各级地方人民政府和有关部门的领导支持配合下，要按照国务院关于调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构等有关文件和本《意见》精神，切实做好规划、组织和协调工
作，要保持学校教学和各项工作的正常秩序，维护学校和社会稳定。有关学校要进一步深化改革，增强办学活力，为社会培养更多的中初级专门人才和高素质劳动者，更好地适应经济社会发展的需要。



2000年10月19日
【案情】

原告：高成元。

被告：重庆市江北区人力资源和社会保障局。

第三人：重庆鸿立劳务咨询服务有限公司。

原告高成元之女高小雪系第三人重庆鸿立劳务咨询服务有限公司（下称鸿立公司）职工，高小雪于2008年与鸿立公司签订劳动合同，鸿立公司派遣高小雪到黔江区新华邮政所（下称新华邮政所）工作，期间高小雪租住在黔江区新华乡。2011年2月2日至2011年2月5日期间，新华邮政所安排包括高小雪在内的职工春节休假，到2011年2月6日恢复正常上班，高小雪便回到130公里外的彭水老家过节。因新华邮政所安排高小雪的上班时间为2011年2月6日上午8时30分，高小雪便于2011年2月5日从彭水家中乘汽车赶回黔江。不幸的是，高小雪乘车途中遇到交通事故，造成高小雪重型闭合性颅脑外伤，经抢救无效死亡。当地交巡警支队认定高小雪对此次交通事故不承担责任。高小雪死后，原告高成元向被告提起工伤认定申请，被告重庆市江北区人力资源和社会保障局（以下简称江北人社局）作出《不予认定工伤决定书》，以高小雪发生事故地点不属于上班时间，不属于上班途中为由，认定高小雪死亡的性质不属于因公死亡，不认定为工伤。原告高成元不服，诉至法院，要求撤销被告作出的《不予认定工伤决定书》。

【分歧】

本案在合议过程中，存在两种观点：一种观点认为，劳动者上下班途中受到机动车事故伤害的，必须是在上下班的规定时间、必经路线才能认定为工伤，而高小雪从老家彭水赶往黔江途中实际上是为上下班做准备，与其正常的上下班没有直接关系，因此不应当认定其为工伤；另一种观点认为，劳动者上下班途中受到机动车事故伤害，只要是在合理的时间、合理的路线，就可以认定为工伤，虽然高小雪从彭水赶往黔江是在为上下班做准备，但这种准备工作与其正常的上下班是不可分割、不可或缺的，因此，仍然应当认定其为工伤。

【评析】

《工伤保险条例》第十四条规定“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……(六)在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的……”而何为“上下班途中”，《工伤保险条例》并没有作出更具体的解释，本案双方争议的焦点恰恰就是“上下班途中”是否包括了过节返程途中的问题。

合议庭最终考虑认为，应当从保障工伤事故受害者利益的角度出发，结合的时间、路线、目的等因素，来理解《工伤保险条例》的“上下班途中”。

一、时间因素。“上下班途中”应该是在一个合理的时间范围内，根据职工上下班路程的远近，使用交通工具的不同，综合考虑交通状况、天气情况、行使安全等因素，合理裁量的一段理性人的上下班时间范畴。在理解时间因素时，要正确把握上下班时间和行程时间两个要素，上下班时间是指正常工作或加班加点的开始和结束时间，行程时间是指按照职工选择的行程路线和交通工具，从单位到日常住处所需要的合理时间。本案高小雪提前一天从彭水老家出发回到黔江，实则是在为第二天的上班做准备，而并非限制在直接的上下班路程中，如仍以“上下班途中”论，未免将上班途中的时间跨度设置得过宽，不符合上下班时间和行程时间两个要素。而且，在宽泛的时间范围内，劳动者事故发生的概率亦会有所增加，用人单位的用工风险亦会变大，这也不利于平衡劳动者与用人单位之间的利益关系。

二、路线因素。这里所说的路线应该是上下班的合理路线，而不是必经路线，合理路线可以是地面路线、地下路线（地铁、过江隧道等）或者高空路线（高架桥等），因不同的劳动者考虑的主要因素不同，只要劳动者选择的路线符合行使便捷、费用较低、安全性好等一项标准，就可以认为是合理路线；劳动者的住所地或者上班场所可以有两处以上，也可以有两个不同的方向，无论选择哪处或者哪个方向，只要是以上下班为目的都可以认为是合理路线，但认定“合理方向”的标准应予以限制。如本案中，高小雪从130公里之外的彭水老家回到黔江上班，虽为第二天上班之所必经，但其直接方向并非上班，而是回到黔江区新华乡的租住房，即高小雪回到黔江租住房阻断了其从彭水老家到新华邮政所之间的上下班关系。如果依据这样的间接联系而认定高小雪为工伤，则必将导致对于上述方向选择的标准无限扩大。从立法技术上看，对直接关系比较容易框定和限制，但对于纷繁复杂的间接关系却不容易框定，所以，《工伤保险条例》对于“上下班途中”的扩大解释也应以直接联系为宜。

三、目的因素。即职工选择的路线是以上下班或者从事上下班所必需的工作为直接目的，当然这之中包括了对劳动者行使目的合理性的司法审查，如果职工在上下班途中从事了其他活动，该活动是职工日常生活必需的、合理的要求，且在合理时间内未改变以“上下班”为目的，也应当认定为“上下班途中”，相反，如果职工改变了这个目的，即使在合理的时间、合理的路线，也不能认定其为“上下班途中”。

综上所述，时间、路线、目的三大因素在对于“上下班途中”的认定缺一不可。本案高小雪的工作地点是黔江区新华邮政所，居住地点是黔江区新华乡的租赁房，而从高小雪日常居住的黔江区新华乡的租赁房到黔江区新华邮政所之间的合理路线对于高小雪本人而言，具有经常性、普遍性和必要性，因此，这段路线才属于高小雪在该邮政所工作期间的上下班合理路线。相反，高小雪于2011年休春节假期间返回彭水老家，在春节假即将结束的前一天返回黔江，虽然符合前述分析中的目的因素，但不符合时间、路线因素，故该返程路线并非其上班的合理路线，该时间也非其上班的合理时间，因此不属于《工伤保险条例》中规定的上下班途中。其只能通过责任保险或者商业保险在交通事故的责任范畴内获得相应的赔偿，而不能通过工伤保险获得赔偿。

（作者单位：重庆市江北区人民法院）