国家版权局


关于办理安川公司投诉案的批复 国权办[2003]19号




国权办[2003]19号



上海市版权局：

《关于办理安川公司投诉案的请示》（沪权〔2003〕1号）文收悉。经研究，答复如下：

一、关于软件销售人（发行者）在软件著作权侵权纠纷中的举证责任及举证范围等问题

《计算机软件保护条例》（下称《软件条例》）第二十八条规定，软件复制品的发行者不能证明其发行的复制品有合法来源的，应当承担法律责任。这是软件著作权侵权纠纷中发行者应承担举证责任的原则性规定，而不论发行的软件是存储在光盘上还是其他介质上。但是，由于发行不同于复制行为，发行者的举证责任通常也不同于复制者的责任，不应要求仅从事销售等发行行为的发行者也承担复制者应承担的举证责任，例如出示著作权授权合同的举证责任。发行者未参与软件复制，而仅从事发行的，其举证责任应当仅限于证明其发行的产品有合法的进货来源、合法的销售渠道，或者其他证明其交易合法的文件。但是，这种证据并不能证明发行的软件在复制过程中是否侵犯他人著作权。因此，当发行的软件发生著作权纠纷时，发行者没有能力为软件的复制举证的，则应当停止发行；发行者希望继续发行的，应当由供货方证明其提供的产品是合法复制的。发行者既不证明复制行为的合法来源，又不停止发行的，则应当承担共同侵权的风险。

具体到本案，由于系争的软件是所售电机的组成部分，销售人（即发行者）的举证范围仅限于证明其销售的产品，即电机是否有合法来源。当投诉人对电机内的软件提出著作权主张，销售人如果希望继续销售装有系争软件的电机，则应提供证明该软件合法复制的证据。如果销售人既不通过软件制作者证明复制行为的合法性，又不停止销售，则应当承担与软件制作人的共同侵权风险。发行者不知道也没有合理理由知道发行的软件是侵权复制品的（即无过错善意第三人），根据《软件条例》第三十条的规定，不承担赔偿责任，但是应当停止销售并销毁侵权复制品。如果停止销售并销毁侵权复制品给发行者造成重大损失，发行者可以向软件著作权人支付合理费用后继续销售。

二、关于如何认定侵权的问题

执法部门在认定某种行为是否侵权时，应将民法的“谁主张谁举证原则”和我国著作权法第五十二条及《软件条例》第二十八条的“举证责任倒置原则”结合运用，即在实际操作中应由投诉人先举证，但这只是初步举证责任；在投诉人初步举证之后将举证责任转移到被投诉人，被投诉人负主要举证责任。这不仅是我国著作权法的规定，也是WTO中与贸易有关的知识产权协议（即TRIPS协议）和绝大部分国家著作权法的规定。

这一点在国际著作权条约和各国著作权法中的具体反映是“如无相反证明，在作品上署名的人推定为作者”的原则性基本规定。其真正的意思是，通过署名推定作者只是一种初步证明，这种证明在有证据力更强的相反证据情况下是可以被推翻的。由于这是初步举证，因此法律不要求举证责任人提供过于复杂的证据，证据的简单甚至只要能证明其系“在作品上署名的人”即可。在实际操作中，根据谁主张谁举证的原则，首先应由投诉人，通常是著作权人初步举证，即按照“如无相反证明，在作品上署名的人推定为作者”的程序和程度举证；下一步的举证责任则应由被诉复制或者发行侵权制品的人承担。复制或者发行人能够举出反证且证据力强于投诉人的，举证责任再转移到投诉人。举证责任不断相互转移，直至出现最有力的证据。复制或者发行人不能举出相反证据的，则推定其负有侵权责任。

以上是确认权利人资格及推定是否侵权的一般原则。举证责任人是发行者的，也应适用该一般原则。但是如上所述，发行者通常不具备复制行为是否合法的举证能力。在这种情况下，发行者希望继续发行的，应当要求供货方证明其提供的产品是合法复制的；发行者不向供货方提出举证要求，或者虽然提出举证要求，但是供货方拒绝举证或者提供不出更有力的证据的，只能推定发行的产品不具备合法来源，因此不得继续发行，否则发行者应承担共同侵权的风险。

具体到本案，发行者除适用上述原则外，还应考虑几点：第一，中国版权保护中心版权鉴定委员会于2002年11月5日就系争软件做出的鉴定已经超过初步证据的证据力。在此情况下，如果发行者提供不出任何证据，则更容易做出侵权推定。第二，由于供货方地处台湾，交通不便，可以适当放宽供货方的举证时间。但是，发行者不向供货方提出举证要求，或者虽然提出举证要求，但是供货方拒绝举证或者提供不出更有力的证据的，仍应推定发行的产品不具备合法来源。

三、其他问题

来文还涉及其他一些问题，一并答复如下：

（一）《软件条例》第三十条已经为无过错善意第三人做出规定，即不承担赔偿责任，但是应当停止销售并销毁侵权复制品。这不仅是软件著作权纠纷，也是其他文学、艺术和科学作品著作权纠纷中无过错善意第三人的责任制度。鉴于著作权行政处罚的对象主要是故意侵犯他人著作权的盗版分子，而不是无过错善意第三人，因此，被投诉人经调查属于无过错善意第三人的，通常不给予行政处罚。不给予行政处罚的，也应将不予处罚的决定通知投诉人。

（二）著作权行政管理部门为调查案件抽样取证的物品，证明属于侵犯他人著作权的，应当在做出行政处罚的同时予以没收并销毁；不予以行政处罚但是抽样取证的物品确实侵犯他人著作权的，可以单独予以没收并销毁；不侵犯他人著作权的，应当返还给被调查人。抽样取证物品的扣留期限应当适用行政处罚法和国家版权局颁布的《著作权行政处罚实施办法》的有关规定。

（三）关于“谁先投诉谁有利”的问题，不应仅看到问题的表面现象。首先，著作权行政处罚的范围主要是损害公共利益、破坏公平竞争的经济秩序等危害社会和国家利益的行为，著作权行政管理部门在受理案件时并不仅从投诉人的著作权是否受到侵犯考虑，而主要从此种侵权行为是否损害公众、社会和国家利益出发。投诉人也不可能从案件的处理结果中得到类似损害赔偿的任何直接经济利益。其次，行政处罚法及有关法律、法规的程序性规定使得投诉人的投诉行为受到一定程度的约束，同时也赋予被投诉人相应的抗辩权利，基本保证了双方在行政管理部门的调查过程中处于平等地位。再次，从知识产权发展的趋势看，不仅行政案件可能存在“谁先投诉谁有利”的现象，民事案件也在朝着这种趋势发展。TRIPS协议和不久前我国刚刚修订的著作权法以及《软件条例》都有诉前保全的规定，从传统的观点（例如我国著作权法修订前适用的程序性规定）看，这对于被告是不平等的。为什么TRIPS协议和包括我国在内的绝大多数国家要做这种规定，这是因为大多数侵犯知识产权包括著作权的行为已经跳出仅仅侵犯私权利的圈子，而进入侵害公权利的范畴。最后，由于著作权不同于传统的有形财产权，极易遭到他人的侵害，权利人发现的很可能仅占实际侵权的极少数，且权利人为投诉也要付出一定成本（例如本案的软件鉴定，等等），因此，不能只满足于表面的平等，而忽略实质上的不平等。

以上意见，仅供参考。



附件：上海市版权局《关于办理安川公司投诉案的请示》（沪权〔2003〕1号）





二OO三年五月二十五日

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附件：上海市版权局《关于办理安川公司投诉案的请示》（沪权〔2003〕1号）



国家版权局：

2002年7月22日，我局收到《关于授权调查处理著作权涉外案件的函》（“国权办〔2002〕10号”）文和株式会社安川电机（以下简称安川公司）委托中国国际贸易促进委员会专利商标事务所向我局递交的要求我局对上海某有限公司进行行政处罚的请求书及相关证据，指称该公司销售的变频调速器中的控制软件，以及与该变频调速器配套使用的《操作手册》、《产品目录》有部分图片资料侵犯了株式会社安川电机的著作权。8月6日我局正式立案调查，现就有关调查情况报告如下：

我局执法人员于2002年8月15日对某公司在上海的经营场所进行了执法检查，检获了其用于销售的的变频调速器共9种，计67台，以及与该变频调速器配套使用的《操作手册》、《产品目录》计4600册。我局分别对上述9种变频调速器各一台和《操作手册》、《产品目录》各一册予以抽样取证。

经查，与该变频调速器配套使用的《操作手册》、《产品目录》同安川公司的产品介绍有38处图片资料相同；经中国版权保护中心版权鉴定委员会今年11月5日作出的书面鉴定，该变频调速器与安川公司生产的变频调速器装置内所存目标程序完全相同；该公司是机电设备的销售商，其经销的标的是变频调速器而非其中的系争软件，该系列变频调速器亦非该公司生产；据安川公司和该公司称，此变频调速器的生产商是台湾地区的一家公司。

由于本案被投诉人不是涉嫌侵权复制软件的生产商，而生产商又是境外的公司，我局在调查处理中有若干问题难以把握，特请示如下：

一、关于被诉公司的举证责任。

系争的软件是嵌入在变频调速器的CPU中的一段控制程序，被诉公司作为变频调速器的销售商，对该程序是否侵权应该承担什么样的举证责任？根据《著作权法》第五十二条和《计算机软件保护条例》（以下简称《条例》）第二十八条，软件复制品的出版者、制作者有责任证明其出版、制作有合法的授权，软件复制品的发行者、出租者有责任证明其发行、出租的复制品有合法来源。本案中，被诉公司不是系争软件的制作者，对系争软件是否侵权复制品没有举证的责任，但作为变频调速器的销售商，他是否应该承担软件复制品的发行者的举证责任？如果要求他承担发行者的举证责任，他应该证明软件复制品的合法来源还是只需要证明所销售的变频调速器的合法来源？如果他能够证明变频调速器的合法来源，是否也就证明了软件复制品的合法来源？有一种意见认为，该公司是本案中的被投诉人，他有责任证明系争软件的合法来源。另一种意见认为，该公司作为变频调速器的经销商，他的举证责任应该到证明变频调速器的合法来源为止，《专利法》第六十三条也有类似的规定（“为生产经营目的使用或者销售不知道是未经专利权人许可而制造并售出的专利产品或者依照专利方法直接获得的产品，能证明其产品合法来源的，不承担赔偿责任”）。

二、关于本案系争软件是否侵权复制品的认定

如前所述，在本案中，系争的嵌入式程序是否侵权复制品，其举证责任应该由该变频调速器的制造商来承担，在行政调查的过程中，行政机关也可以依职权自行调查取证。根据鉴定报告，安川和台湾公司生产的变频调速器的CPU中的控制程序目标代码是相同的，现在安川公司向行政机关投诉对方的控制程序系侵权复制，但被投诉人对系争软件是否侵权复制品没有举证的责任，而有举证责任的台湾公司不是本案中的被投诉人。在一般情况下，即使投诉方和被投诉方不提出，行政机关也可以依职权对负有举证责任的台湾公司进行调查，如果被调查者不在行政机关的管辖地域内，行政机关还可以委托被调查者所在地有管辖权的机关代为调查。但在本案中，由于台湾这家公司是境外的公司，行政机关无法对其进行调查，在此情形下，行政机关能否直接认定台湾公司生产的变频调速器的CPU中的控制程序系侵权复制品？

本案如果是在司法审查的程序中，法院可以决定追加台湾公司为被告，要求安川公司和台湾公司就系争软件的版权权属进行举证，并根据经过责证的证据来认定台湾公司生产的变频调速器中的控制程序是否侵权复制品。而在行政调查的程序中，由于行政机关没有相应的程序性规范可以依据，既因为台湾公司在境外而无法对其进行调查，又难于在不对负有举证责任的一方进行调查的情形下仅根据两个CPU内的程序目标代码相同就认定某一方侵权，因为造成程序代码相同的原因不仅仅只有一种可能。

三、如果系争的控制程序被认定为侵权复制品，被诉公司应该承担怎样的法律责任？

根据《条例》第二十四条第（二）项，未经软件著作权人许可，向公众发行、出租、通过信息网络传播著作权人的软件的，应当承担相应的侵权责任。在本案中，该公司销售的变频调速器中含有嵌入式程序，其销售变频调速器的行为是否可以认定为销售软件？如果系争的控制程序被认定为侵权复制品，是否可以追究该公司发行侵权软件复制品的责任？我们在讨论中有两种意见。

一种意见认为，如果系争的控制程序被认定为侵权复制品，可以适用《条例》第二十四条第（二）项，被诉公司应该承担销售侵权软件的责任，行政机关可以对其进行行政处罚。这种意见的理由是：1、该控制程序对变频调速器的功能举足轻重，控制程序的优劣对变频调速器的价值影响巨大，如果没有控制程序，变频调速器也就没有什么价值了；2、被诉公司在销售变频调速器的同时，事实上以出售的方式向公众提供了软件的复制品，构成了销售软件的行为；3、《条例》第二十四条没有规定适用侵权责任的过错原则，即使该公司没有过错，不知道其销售的变频调速器中含有侵权的嵌入式软件，也应该承担销售侵权软件的责任，行政机关有权对其进行行政处罚。

讨论中的另一种意见认为，即使系争的控制程序被认定为侵权复制品，也难以适用《条例》第二十四条第（二）项，被诉公司不应该承担销售侵权软件的责任。这种意见的理由是：1、被诉公司销售产品的标的是变频调速器而不是软件，把销售变频调速器的行为认定为销售软件的行为缺乏依据；2、如果因为所经销的产品中含有侵权的嵌入式软件就要承担销售侵权软件的责任，那么一旦某款电视机含有侵权的元器件，所有经销该款电视机的批发商、零售商如百货商店、大卖场等都将成为侵权者而承担民事、行政责任甚至刑事责任，交易的安全性将无法保障，洗衣机、空调机、摄像机等等几乎所有电器产品的经销商将无所适从；3、从软件推导到其他类别的作品，如果某报纸刊登了侵犯著作权的文章或图片，除了报社承担侵权复制的责任以外，销售该报纸的邮局、书报亭、报童等是否承担未经著作权人许可发行其作品的侵权责任？4、根据《著作权法》第五十二条、《条例》第二十八条的规定，软件复制品的出版者、制作者不能证明其出版、制作有合法授权的，或者软件复制品的发行者、出租者不能证明其发行、出租的复制品有合法来源的，应当承担法律责任。在本案中，即使认定被诉公司销售变频调速器的行为构成了销售软件复制品，他也只需要证明其所销售的变频调速器的合法来源，换言之，如果该公司销售的变频调速器的来源合法，他就不承担侵权责任；5、如果系争的控制程序被认定为侵权复制品，该公司应该承担《条例》第三十条规定的法律责任，停止销售含有该控制程序的变频调速器、消除侵权的控制程序。

四、行政机关是否有权以《条例》第三十条的规定为依据作出行政决定？

如果系争的控制程序被认定为侵权复制品，根据《条例》第三十条的规定，被诉公司至少应该承担停止销售含有该控制程序的变频调速器、消除侵权的控制程序的法律责任。那么，行政机关是否可以依据该条的规定，对该公司作出责令停止销售的行政决定？关于这个问题，我们在讨论中也有两种不同的意见。一种意见认为，《条例》第三十条明确规定了软件复制品持有人的法律责任和义务，在本案中，停止销售含有侵权程序的变频调速器、销毁侵权复制品是被诉公司应该承担的法定责任和义务，版权行政管理部门作为计算机软件著作权的主管机关，当然有权要求该公司履行法定义务，并作出相应的行政决定。另一种意见认为，《条例》第三十条是关于民事责任的规定，当事人应该遵守，法院可以依据这条规定作出判决，但是行政机关无权以这条规定为依据作出行政决定，相同的情形是，行政机关无权以《著作权法》第四十六条、《条例》第二十三条的规定为依据作出行政决定，《著作权法实施条例》修改以后，行政机关也无权再以原《实施条例》第五十三条为依据作出责令赔偿的行政决定。

本案的案情并不复杂，如果系争的软件是侵权复制品，则真正的侵权者应该是台湾那家公司，而不是被诉公司，投诉人安川公司应该向台湾公司提出交涉。如果安川公司以被诉公司为被告向人民法院提起诉讼，在司法审查的程序中，上述大部分问题也是不难解决的。现在安川公司选择以被诉公司为投诉对象向行政机关投诉，这是投诉人的权利，但因为行政调查程序和职权范围的限制，我局在本案中的调查难以继续进行，也难以作出行政决定。我们曾经考虑过几种处理方案：一、以书面通知的方式要求被诉公司履行《条例》第三十条的规定，但应以认定系争软件是侵权复制品为前提。问题是，1、如前所述，我局难以直接认定系争软件是侵权复制品；2、这样的书面通知或其他形式的行政决定的效力有问题，如果行政机关以第三十条为依据作出行政决定以后相对人不执行，行政机关也无法申请强制执行并得到支持。二、召集安川公司和被诉公司调解纠纷。但投诉人安川公司不愿意调解，坚持要求我局对被诉公司作出行政处罚。三、终止调查，建议投诉人向人民法院起诉。

除了上述几方面的问题以外，本案调查过程中还有一些问题对行政机关调查处理民事纠纷也有普遍意义，需要明确相应的程序规范：

1、如果需要委托权威机构进行鉴定，应该由谁提出委托鉴定的要求？鉴定费用应该由谁承担？在司法审查中，这不是问题。但在行政调查的程序中却缺少相应的程序规范，对这个问题有几种不同的意见。意见一，可以参照司法程序的相应做法，鉴定费用应该由败诉方承担。意见二，投诉人指控对方的软件是侵权复制，有责任证明对方的软件与己方的软件相同，需要鉴定的，投诉人应该提出鉴定请求并负担鉴定费用。意见三，在行政调查中，行政机关有责任查明事实，对投诉人和被投诉人向行政机关提交的证据，行政机关应该进行审查，审查过程中如果需要鉴定的，行政机关应该负责落实鉴定事项并承担费用。

2、在本案调查中，我局将被调查人被诉公司销售的九种型号的变频调速器各一台抽样取证，对这些变频调速器应该如何处理？

3、在调查过程中，在行政机关作出处理决定以前，被诉公司能否继续销售该变频调速器？凌阳公司对库存的该变频调速器应该如何处理？

4、在本案中，安川公司是投诉人，向行政机关投诉被诉公司销售的变频调速器含有侵权软件，行政机关受理以后对被投诉人进行调查。如果被诉公司或者台湾公司先于安川公司向行政机关投诉，那么被调查人就是安川公司。在行政程序中，投诉方占据明显的主动地位，这也是许多当事人选择行政救济途径的原因。问题是，如果纠纷双方谁能够占据主动地位仅仅取决于谁先投诉，这是不合理的，有必要制订相应的程序规范以平衡各方当事人在行政调查程序中的权利和义务，因为现行法律法规关于行政调查的程序主要是为调查违反行政管理秩序的行为而设定的。

以上是我局在本案办理过程中难以把握的一些问题，特此报告，请给予指示。特别是关于本案被投诉人的举证责任、本案中侵权复制品的认定、销售的产品中含有侵权软件是否构成销售侵权软件、行政机关是否有权依据《条例》第三十条的规定作出行政决定等问题，对本案的办理十分关键，请指示。





上海市版权局

二○○三年一月十四日



甘肃省定西市人民政府


定西市人民政府关于转发甘肃省政府投资项目审批和专项资金拨付管理办法的通知


各县区人民政府，市直各部门，驻定各单位：
现将《甘肃省政府投资项目审批和专项资金拨付管理办法》（甘肃省人民政府令第80号）转发你们，请认真贯彻执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　定西市人民政府

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一一年五月十三日



甘肃省政府投资项目审批和专项资金拨付管理办法

　　第一条　为了进一步加强政府投资项目和专项资金管理，切实提高行政效能，加快项目建设，促经济发展，根据有关法律法规，结合本省实际，制定本办法。
　　第二条　本办法所称政府投资项目是指全部或部分使用中央补助的财政性资金、地方财政性资金、地方政府债券资金、地方专项基金投资建设的项目。
　　第三条　建设项目主管部门要按照现行审批权限，完善内部协调机制，进一步简化审批环节。除重大项目或国家另有规定外，可将项目建议书、可行性研究报告、初步设计“三道”审批程序简化为“两道”，项目建议书和可行性研究报告合并审批。
　　第四条　项目建议书或可行性研究报告符合条件、材料齐备的，当日受理，3个工作日内办结（不含申请人补充材料延时和咨询单位评审时间）；初步设计审批材料和相关附件齐备的，自受理之日起5个工作日内办结（不含申请人补充材料延时和咨询单位评审时间）。
　　第五条　承担项目审批前置职能的主管部门应当加快办理相关手续。环境影响报告书、报告表分别在30、20个工作日内审批办结；项目选址意见、规划许可、施工许可手续、施工图设计文件审查备案，材料和相关附件齐全的，自受理之日起在5个工作日内办结；用地预审意见自受理之日起在3个工作日内完成。
　　第六条　建立项目联合审查制度，由项目主管部门牵头，组织相关部门和专家进行联合审查和评审，科学、合理确定投资项目，健全规范项目储备库。
　　第七条　项目主管部门和实施单位必须按期完成各项前期工作，落实各项建设条件，及时组织实施；凡国家和省上安排建设资金的项目，应当按时开工建设，切实加快工程建设进度，尽快实现投资支出。
　　第八条　项目主管部门和实施单位是项目管理和财政预算执行的责任主体，负责对项目和专项资金进行全程监管，跟踪问效，促进项目建设发挥预期效益；对项目管理和资金使用中出现的重大违纪、违法问题要及时向纪检、检察部门报告。
　　第九条　属于政府财政预算投资来源的项目，视财力按程序列入财政预算；属于贷款资金来源的项目由项目主管部门督促项目实施单位按计划落实信贷资金。
　　第十条　列入财政预算的项目专项资金，项目主管部门必须将预算直接细化编制到项目实施单位，不得滞留进行二次分配。
　　第十一条　财政专项资金一律实行财政国库集中支付，凡年初部门预算中已经批准的项目资金，由项目主管部门或单位根据项目建设进度及时编报用款计划，财政部门在接到用款申请后的3个工作日内将资金直接拨付到用款单位。
　　第十二条　年度预算执行中，对于中央财政下达专项资金，项目明确的，项目主管部门会同财政部门在收到预算指标文件后10个工作日内下达项目计划，并按集中支付程序及时拨付资金；项目尚不明确的，项目主管部门会同财政部门按规定程序确定项目计划和资金分配意见，并审批下达项目计划后，按集中支付程序及时拨付专项资金。
　　第十三条　补助市（州）、县（区、市）的项目资金，省财政厅根据项目计划和预算指标文件将专项资金直接拨付到市州和省直管县；市州或省直管县收到项目计划和预算指标文件后，在5个工作日内将专项资金按项目实施进度直接拨付到项目单位，不得截留、挤占、挪用；涉及政府采购的项目，要督促其履行政府采购程序。
　　第十四条　项目主管部门对涉及“三农”、民生等时效性较强的项目，必须充分考虑季节性等特殊因素，加快项目计划审批和下达效率；在正式项目计划未下达前，财政部门可根据项目初步计划和项目需求，预拨专项资金，确保工期进度，发挥资金效益。
　　第十五条　省级各项目主管部门对年初预算安排的财政专项资金预算，按项目建设进度，原则上每年6月底、9月底前，下达的均衡比例不得低于60%、90%。11月底之前，中央和省级安排的项目专项资金必须全部下达完毕。对项目主管部门和实施单位不按规定拨付使用专项资金的，财政部门按规定程序收回专项资金。
　　第十六条　纪检监察部门要加大对政府投资项目审批、项目实施、资金拨付和使用情况的监督检查。每年年中或年底对重点部门和重点项目管理情况进行抽查；对不按时限进行项目审批和资金拨付、违规使用资金、项目管理混乱等行为，要按照党政领导干部问责和行政过错责任追究的有关规定启动问责机制，严肃追究相关责任人的责任。
　　第十七条　各项目主管部门和相关审批部门要以本办法规定为准，加强项目建设和专项资金管理，修订完善本部门涉及项目审批和专项资金拨付管理的制度，不断提高行政效能。
　　第十八条　本办法自公布之日起施行。