中国法治建设进程中的纵向差序格局
——社会文化发展水平角度

贺胤应

【摘 要】中国法治建设进程中存在并将长期存在法治建设的差异性，文章称之为“差序格局”。其分为纵的方向和横的方向两方面。作为基础性的阶段思考，本文着重从社会文化发展水平角度探讨了法治建设进程中纵向的差序格局，认为人口的文化素质、大众媒介、法治建设的文化土壤是形成这种差序格局的文化原因，并有针对性地提出了努力的方向。
【关键词】法治 差序格局 人口的文化素质 大众媒介

一、提出问题

考察中国二十多年法律发展的历史，不难看出，这二十多年，历经了从“法制”到“法治”的过程。
1978年，中国开始了法制的重建。当时，邓小平在党的十一届三中全会上就社会主义法制发表讲话时曾明确指出，中国需要一大批具有权威、真正得到执行的法律。此后，中国进入了所谓的“立法爆炸”时期，大量的法律、法规、条例被制定。到1992年中国明确提出改革和建设的目标是建设“社会主义市场经济”之后，立法的进程进一步加快，几乎涉及到所有的法律部门。简而言之，中国已经基本实现了“法制”，可以称为“法制国家”。[1]
在解放思想、实事求是及与时俱进的务实精神的正确指引下，党的十五大上，中共中央又提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略，并随后将其写进了宪法。这标志着建设法治国家已经成为中国社会主义现代化的目标之一。中国适时地开始了由“法制”向“法治”的迈进。
从“法制”到“法治”是一个历史性的进步。法制与法治是两个不同的概念，不能互相替代，但关系密切。法制是法律制度，是人们活动的规范或秩序系统；法治以法制为基础，没有法制的法治是不存在的，但是有法制却未必有法治。法制强调实存的规范、秩序；法治则是对法制的价值要求，它要求法制贯彻自由、平等、人权等基本价值，同时要求法制在程序上、形式上也应当是公正的，例如明确性、平等性、公平性等。[2] 由此可见，实现“法制”易，要“法治”则非一件易事。尤其是在我国目前的转型时期，法治建设刚刚开始步入轨道，千头万绪交织其中，“依法治国”虽在政治层面上已经被确立，但实际上对于具体的含义还没有达成共识，发展的方向还没有完全的清晰和明确，等等。但可以肯定的是，罗马不是一天建成的，法治建设也一样，“法治形成，是一个社会过程，它需要的是一个时间区间，而不是一个简单的时间点”。[3] 通往法治国家的道路注定漫长而艰难，充满了危险、失误和幻想。[4] 鉴于此，笔者认同这样一种观点：“我们对法治的感受存在于对法治的追求过程当中，它好比绝对真理一样或许永远无法被完全地实现，但是我们总是在无限地接近它，并且与此同时获得一个又一个的相对法治。”[5]
进而，我在思考中国的法治建设时，发现在中国法治建设进程中存在并将长期存在法治建设的差异性，为便于研究，我将这种差异性称之为“差序格局”。[6]这种差序格局可分为纵的方向和横的方向两方面。纵向的差序格局是指大城市、中小城市、农村地区三个地理空间在中国法治建设进程中会呈现出一定的差异性；横向的差序格局是指港澳台地区、东部地区、中西部地区三个地理空间在中国法治建设进程中也会呈现一定的差异性。形成这种差序格局的原因很多，最重要的是社会的政治经济文化发展不平衡。作为基础性的阶段性思考，同时为将问题说透彻，本文试图从社会文化发展水平角度谈一谈中国法治建设进程中纵向的差序格局。

二、大城市、中小城市、农村地区之划分。[7]

从研究法治建设进程中之差异性的角度出发，参考中国现行的行政区划设置，我从纵向的角度划分出三片区域来：大城市、中小城市、农村地区。
在传统研究社会问题的方法路径里，从纵的方向一般分为城市和农村，简称“城乡”。这种划分源于城市和农村存在的巨大差别，具有一定合理性。在我看来，这种划分是粗糙的。它抹杀了大城市与中小城市显著而重要的区别。大城市与中小城市虽同为城市，但在市民素养、居民收入、城市文化等诸多方面都存在着巨大的差异，这种差异足以影响到我们社会的进步、法治的建设。其次，至2001年底，全国地级区划数332个，其中地级市265个；县级区划数2053个，其中县级市293个；地县级市658个，市辖区808个。[8]依据本文下面谈到大城市的划分方法，减去34个省级行政区的省会城市和直辖市，余下的皆为中小城市，可见中小城市数量之多。这也要求我们必须得“善待”中小城市。
本文所指的大城市，从行政区划上来说，包括两类。一是省级行政区划的直辖市；一是各个省会城市。这两类城市具有如下特点：人口已远远超过百万，有的甚至已经超过千万；是一个省级行政区的政治经济文化中心，有的甚至还是全国的政治经济文化中心；最早实现四个现代化，且已经成为引导中国社会发展的方向标。
本文所称的中小城市，也包括两类。一是中等城市，一是小城市。中等城市在行政级别上来说，为地厅级；中等城市一般都有一个以上的市辖区，但所辖区的规模都不大，城市规模上远小于省会城市。小城市主要包括不设区的市的城区，县城的城区等，行政级别为县级区划，规模仅一个城区而已，住着密度相对较高的人口。之所以将两者放在一起，合称“中小城市”，是因为，中等城市和小城市在城市规模上相差不大，许多中等城市都是由小城市升格而成，在市民素养、居民收入、城市文化等方面具有很大的同构性，差异较小。
小城市、县与大城市、中等城市在行政上有隶属关系，因此，本文所指的市辖区一般都归属于大城市、中等城市的范围；非市辖区的县级城市和小县城都是本文所指的“小城市”。以陕西省的西安市、咸阳市、韩城市为例。雁塔区、新城区归属于西安这个大城市的范围，而周至、户县等县的城区则是本文所指的“小城市”；咸阳是中等城市，秦都区、渭城区等属于咸阳这个中等城市的范围，其它的县的城区则是本文所指的“小城市”；韩城市属于县级市，自然也是本文所指的“小城市”。
除城市以外的地区，都是本文所指的“农村地区”。
为便于观察，制图如下：
农村地区
城区X
市辖区A、B、C…
城区Y







三、从社会文化发展水平角度试论中国法治建设进程中纵向的差序格局

郝铁川教授在《中国依法治国的渐进性》一文中认为，现代法治需要较高的文化水平的支持，偏激一点说“愚昧无法治”。[9]对此，有学者提出不同意见。认为将法治视为与文化素质水平有着前后相承的时间关系，文化素质水平的提高被认为是外生于法治的异物并且是先于法治的，于是借口文化素质水平的先行来否定法治或借口文化素质水平的落后来拖延法治进程就会成为逻辑与实践的高概率发展方向，法治有可能在文化素质的祭坛上牺牲自己的存在。进而认为，文化素质的高低并不是影响法治秩序的决定性因素，相反，法治秩序可以通过合理设置制度结构来引导帮助人们文化素质的提高。[10]对于这种建设性意见，我是认同的，并且认为郝铁川教授文中的“社会文化水平的制约”部分仅谈“人口的文化素质”是较为狭窄的。社会文化水平是一个很宽泛的概念，不是一个人口文化素质所能涵盖。本部分拟从人口的文化素质、大众媒介、法治建设的文化土壤三方面探讨此问题。

（一） 人口的文化素质

郝铁川教授在《中国依法治国的渐进性》一文中，详谈了领导层（掌握不同决策权力的人口，即政策、法律的实际创意者、决策者）、执行层（在各级政府、团体中具体贯彻、实施政策和法律的工作人员的人口）、承受层（社会一般大众人口）的人口的文化素质，这种分类模型颇值借鉴。本文拟借用这种分类模型探讨大城市、中小城市、农村地区三个地理空间内人口的文化素质。
在大城市，领导层、执行层人口的文化素质最高。这种“高”表现在具有很高的学历，大多都是大专以上学历。承受层人口的文化素质则存在分化现象。既有较高文化素质的人口，如公私企业的白领及以上阶层、事业单位里的高级雇员等；也有低文化素质的人口，如由村民转化为市民的人口、从事个体经营的人口、常年在城市打工并已经取得城市户口的“农民工”，这几类人口的文化素质较前一类人口的文化素质要低，但大多也具有初中及以上文化程度。
与大城市相比，中小城市的领导层、执行层人口的文化素质次之。承受层人口的文化素质与大城市没有多大差距，也存在一定的分化，分化的类型也与大城市相似。
农村地区的领导层、执行层人口的文化素质最低。近年来，国家采取了一定的措施来解决这种状况，如“大学生志愿服务西部计划”、大学生毕业参加工作必须到基层去锻炼两年等。本来就是城市人口或已经完全“城市化”的大学生之所以到农村地区去，很大程度上是想赚取一种“政治资本”，他们在农村不会干长久，时间到了，最终还是要回到城市去。农村地区的承受层人口的文化素质最低，大多数农民最高学历都是初中，稍高一点的学历（中专、高中）的农民大多都会想法设法跳出“农门”，到城市去谋一份职业，创一番天地。
人口的文化素质之高低主要是以学历作为衡量标准，可以说明的问题是，对于当代日益专门化、复杂化的法律的执行，大城市效率最高，中小城市次之，农村地区最小。想使法律在农村地区得到较为理想的实施、执行，就得靠农村地区的干部（政府机关、司法机关）的“解说”了。在某种程度上，农村地区的干部在这里充当了一个法律实施的“转化器”。由于他们本身的文化素质就存在问题，在实施、执行法律的过程中，必然会有这样那样的出入。既有可能借国家名义进行“权力寻租”，也有可能加重农民负担，还有可能保护国家的利益等。实施、执行法律的过程所形成的知识不仅是地方性的，而且是非常个人化的，是难登大雅之堂、交流起来不经济的知识。因此也是不值得大规模生产即进入书本的知识。[11]但当事人双方“心知肚明”，最终形成的书面文件却是符合既定法律形式的。
人口的文化素质之高低不能完全说明的问题是，农村的人就一定比中小城市和大城市的人不遵守法律（殊不知，许多贪污案、玩忽职守的大案都发生在城市；殊不知，“包二奶”往往是学历高的城市人所为）。但受过高学历教育的人口一般都接受过比较正式的法律教育（如非法律院校的《法律基础课》），而其他的人口则不具有这种教育经历。因此，从一般意义上来说，人口的文化素质的差异必然会使大城市、中小城市、农村地区之间的法治建设呈现一定的差异性。

（二）大众媒介
卫生部


医学科研仪器设备管理暂行办法
1981年6月16日，卫生部

前言
为了加强医学科研仪器设备的管理，更好地为科研工作服务，建立健全规章制度，合理引进和购买仪器设备，充分发挥现有仪器设备的作用，以适应医学科学技术现代化的需要，特制定本办法。

第一章 总 则
第一条 医学科研仪器设备管理工作（以下简称器材工作），是医学科研工作的重要组成部分，是一门技术性很强的专业工作。
第二条 器材工作，应本着勤俭办事业的方针，为科研服务的原则，贯彻国家有关科研政策、物资政策和财政政策，讲究经济效果和科研效果，择优供应，重点装备，兼顾一般，做好综合平衡，实行奖惩制度。
第三条 器材工作是一项涉及面很广的工作，特别是与科研、教学、医疗、财务部门，要经常联系，共同商量，紧密协作。

第二章 组织机构
第四条 部属研究单位和医学院校均应单独成立器材处（科），器材工作要与生活后勤分开；其下属所、医院要成立相应的器材管理机构。
第五条 器材部门的工作，应由主管科研、教学、医疗业务的副院、校、所长领导。
第六条 要选派热心为科研服务，熟悉器材业务，办事能力强的人员担任器材处（科）的领导工作。
第七条 器材处（科）的业务范围：
1．贯彻执行国家的有关方针政策。
2．根据科研工作的发展需要，对本单位的实验室（研究室）做好装备计划和发展规划，编制仪器设备、化学试剂和实验动物等的年度需要计划，并组织实施。
3．制定规章制度，并负责督促检查。
4．负责仪器的购置、维修、调配，组织协作共用等管理工作。
5．负责领导下属的仪器室、维修室、器材仓库等单位的工作，加强经济管理和业务管理。
6．配合人事部门做好对器材工作人员的分配及对他们的培训、定职、晋升工作，使器材工作的队伍保持相对稳定。
第八条 各单位根据实际情况可成立大型精密仪器咨询小组或管理委员会。

第三章 器材工作人员
第九条 器材工作人员，是指器材管理、采购、供应人员、维修人员，以上人员均属于专业技术人员，应分别不同情况授予相应的技术职称。
第十条 要分配、充实作风正派，任劳任怨，大公无私，具有中专及中专以上文化水平和科研仪器设备专业知识，技术能力，并有一定外文基础的人员担任器材工作。
第十一条 器材工作人员应经常深入研究室（实验室）了解科研计划、科研工作的重点以及进展情况，紧密配合科研重点任务，为其创造条件，及时提供科研器材。
第十二条 器材工作人员的培训、提高是一项重要任务，各级领导必须重视、关心这支队伍的发展、壮大和业务水平提高，对器材工作人员要有组织、有计划的分期分批的进行轮训，提高管理水平。有条件的单位可举办仪器训练班、器材管理学习班。对在职人员的学习提高也要给予足够的支持。
第十三条 器材工作人员，应定期进行考核、晋升。晋升办法可参照（81）卫计第24号文的规定办理。对不适合做器材工作的人员，应进行调整。

第四章 仪器设备管理
第十四条 器材部门应根据科研任务及实验室装备计划与财务部门商定后，编制年度需要计划。尤其是编报大型精密仪器计划时，必须具备下列条件：
1．有较大的工作量；
2．有相应使用、维修仪器的技术力量；
3．有满足安装仪器的条件的房屋（根据仪器不同要求，分别做好通风、恒温恒湿、防震、防尘及防污染等的防护措施）；
4．有足够的经费保证。
第十五条 购置仪器要本着适用、节约的原则，凡是国产仪器设备质量良好、性能稳定能满足科研工作要求的，一般不再从国外进口；低档仪器能满足要求的，不购置高档仪器。
第十六条 万元以上仪器设备的购置，须经本单位主管器材的副院（校、所）长批准，方得上报。属部管仪器的购置（部管仪器品种见附一略）应经部医学委员会仪器专题委员会提出审查意见，要主管局批准后上报。
第十七条 仪器购进后，认真做好验收工作，及时建立操作规程。凡是万元以上仪器设备要建立仪器档案，要有专人管理，每年向卫生部主管局报告一次购置仪器情况表（见附件二）。大型精密仪器的操作人员，必须经专门培训，考试合格，由本单位发给“使用证”后，方可上机操作。10万美元以上仪器购进后，及时将验收、安装情况使用情况及存在问题向卫生部科技局报告。
第十八条 各单位、各部门对大型精密仪器组织协作共用，积极创造条件成立中心实验室（仪器测试中心），建立健全有关制度，充分发挥仪器的作用，提高仪器的使用率，要讲求经济效果和科研效果。
第十九条 仪器设备必须定期进行检查，对因任务变更、无安装条件或使用不当而闲置不用的仪器，可根据财政部《关于固定资产实行有偿调拨的试行办法》另行调配。
第二十条 大型精密仪器发生损坏、丢失等事故，应填写“事故报告单”（见附件三），由器材部门组织有关人员进行鉴定，鉴定情况经本单位提出处理意见，报告卫生部科技局以视情况处理。
第二十一条 万元以上的仪器报废工作，由本单位器材部门组织有关技术人员共同鉴定，经主管器材的副院、校、所长审批，然后申报上级领导部门批准，方得报废。
第二十二条 对仪器认真负责管理，成绩优异的单位或个人，应予以表扬和奖励；对不负责任，不遵守制度，违反操作规程，以致造成责任事故者，酌情赔偿，严重者给予行政处分，直至追究法律责任。
第二十三条 器材部门应建立仪器定期计量校准制度，经常保证准确无误。

第五章 附 则
第二十四条 本办法供部直属和部与省市双重领导的单位试行，各单位根据具体情况，可制定实施细则。
各省、市、区卫生厅（局）可参照本办法制定本地区的科研仪器设备管理办法。
第二十五条 本办法自颁布之日起试行。