中国银行业监督管理委员会办公厅


中国银监会关于印发《商业助学贷款管理办法》的通知

银监发〔2008〕49号


各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行，邮储银行：

现将《商业助学贷款管理办法》印发给你们，请认真遵照执行，抓紧制定实施细则，推动业务有序发展，更好地满足学生的商业助学贷款需求。

请各银监局将本通知转发至辖内各银行业金融机构。

二○○八年七月十一日

商业助学贷款管理办法

第一章总则

第一条 为支持教育事业发展，规范商业助学贷款管理，防范商业助学贷款风险，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》等法律规定，制定本办法。

第二条 本办法所称商业助学贷款是指银行业金融机构按商业原则自主发放的用于支付境内高等院校困难学生学费、住宿费和就读期间基本生活费的商业贷款。

第三条本 办法所称贷款人是指在中华人民共和国境内依法设立的、经银行业监督管理机构批准经营贷款业务的银行业金融机构。

第四条 本办法所称贷款对象是指在境内高等院校就读的全日制本专科生、研究生和第二学士学位学生。

第五条 借贷双方应当遵循平等、自愿、诚实、守信的原则，依法签订借款合同。

第二章贷款对象条件

第六条 贷款人受理商业助学贷款申请时，应对贷款对象（以下简称借款人）设定一定审核条件：

（一）借款人具有中华人民共和国国籍，并持有合法身份证件；

（二）借款人应无不良信用记录，不良信用等行为评价标准由贷款人制定；

（三）必要时需提供有效的担保；

（四）必要时需提供其法定代理人同意申请贷款的书面意见；

（五）贷款人要求的其他条件。

第三章贷款期限、利率与金额

第七条 商业助学贷款的期限原则上为借款人在校学制年限加6年，借款人在校学制年限指从助学贷款发放至借款人毕业或终止学业的期间。对借款人毕业后继续攻读学位的，借款人在校年限和助学贷款期限可相应延长。助学贷款期限延长须经贷款人许可。

第八条 商业助学贷款的利率按中国人民银行规定的利率政策执行，原则上不上浮。借款人可申请利息本金化，即在校年限内的贷款利息按年计入次年度借款本金。

第九条 商业助学贷款的最高限额不超过借款人在校年限内所在学校的学费、住宿费和基本生活费。贷款人可参照学校出具的基本生活费或当地生活费标准确定有关生活费用贷款额度。

第十条 贷款人可根据借款人需要发放人民币或者外币商业助学贷款。

第十一条 学费应按照学校的学费支付期逐笔发放，住宿费、生活费可按学费支付期发放，也可分列发放。

第四章贷款担保

第十二条 贷款人发放商业助学贷款可要求借款人提供担保，担保方式可采用抵押、质押、保证或其组合，贷款人也可要求借款人投保相关保险。

第十三条 借款人采用抵押、质押担保的，贷款人应要求提供本机构认可的抵质押物。

第十四条 采用保证担保方式的，保证人范围应符合《担保法》及相关司法解释规定。

第十五条 贷款人在借款人满足贷款人设定条件的前提下可发放信用商业助学贷款。

第五章贷款处理程序

第十六条 借款人可直接在生源地向贷款人申请商业助学贷款，即办理生源地贷款，也可在就读学校所在地申请商业助学贷款，即办理就读地贷款；但贷款人不得受理借款人既在生源地又在就读地贷款的重复申请。

第十七条 贷款人在受理借款人申请商业助学贷款时，应要求对方提交书面借款申请，填写有关申请表格，并提交下列文件、证明和资料：

（一）借款人的合法身份证件)包括：身份证、户口簿或其他有效居留证件原件），并提供以上证件的复印件；

（二）贷款人需要的借款人与其法定代理人的关系证明；

（三）借款人或其家庭成员经济收入证明；

（四）借款人为入学新生的提供就读学校的录取通知书或接收函，借款人已在校的提供学生证或其他学籍证明；

（五）借款人就读学校开出的学生学习期内所需学费、住宿费和生活费总额的有关材料；

（六）以财产作抵（质）押的，应提供抵（质）押物权证和所有权人（包括财产共有人）签署的同意抵（质）押的承诺，对抵押物须提交贷款人认可的机构出具的价值评估报告，对质押物须提供权利凭证，以第三方担保的应出具保证人同意承担不可撤销连带责任担保的书面文件及有关资信证明材料；

（七）借款人和担保人应当面出具并签署书面授权，同意银行查询其个人征信信息；

（八）贷款人要求提供的其他证明文件和材料。

第十八条 受理贷款申请后，贷款人须对借款人提供的资料进行调查核实。

第十九条 借款人办理就读地贷款的，贷款人还应联系借款人就读学校作为介绍人做好以下工作：

（一）向贷款人推荐借款人，对借款人资格及申请资料进行初审；

（二）协助贷款人对贷款的使用进行监督；

（三）将借款人在校期间失踪、死亡或丧失完全民事行为能力或劳动能力，以及发生休学、转学、出国留学或定居、自行离校、开除等情况及时通知贷款人，并协助贷款人采取相应的债权保护措施；

（四）在借款人毕业前，向贷款人提供其毕业去向、就业单位名称、居住地址、联系电话等有关信息；

（五）协助开展对借款人的信用教育和还贷宣传工作，讲解还贷的程序和方法；协助贷款人做好借款人的还款确认和贷款催收工作。

第二十条 贷款人根据借款人的资信、贷款用途、担保等因素进行贷款审批。贷款经审批同意后，贷款人应及时通知借款人与担保人签署助学贷款相关借款合同和担保合同，并按有关要求办理抵（质）押登记等相关手续。

第二十一条 贷款人应根据合同约定，将贷款划入借款人在银行开立的个人结算等账户或借款人就读学校指定账户，并由贷款人监督使用。

第二十二条 贷款人应要求借款人必须按合同约定使用贷款。违反借款合同约定，贷款人有权停止发放贷款和提前收回部分或全部贷款。对不按合同约定用途使用贷款的部分，按中国人民银行的有关规定加收利息。

第二十三条 借贷双方应对还款方式和还款计划在借款合同中明确约定。贷款人可视情况给予借款人一定的宽限期，宽限期内不还本金，也可视借款人困难程度对其在校期间发生的利息本金化。归还贷款在借款人离校后次月开始。贷款可按月、按季或按年分次偿还，利随本清，也可在贷款到期时一次性清还。

第二十四条 借款合同签订后，如需变更还款方式，须事先征得贷款人同意。

第二十五条 贷款人可要求借款人在借款合同中授权贷款人于约定的还款日直接从借款人在本行开立的个人结算等账户中扣收应偿还本息。

第二十六条 借款人在借款合同生效后，可根据合同约定提前部分或全部还款，贷款人不得收取或变相收取额外费用。

第二十七条 借款人如不能在合同规定期限内按期偿还贷款本金，应提前向贷款人申请展期，贷款展期仅限一次。申请经贷款人审查批准后，借贷双方应签订展期协议。贷款具有担保的，展期协议需经担保人书面确认。

第二十八条 借款合同需要变更的，必须经借贷双方协商同意，并依法签订变更协议。涉及第三方担保的，变更条款还应征得第三方担保人同意。协议未达成之前，原借款合同继续有效。

第二十九条 贷款人应要求借款人在变更联系方式、工作单位或居住地址后30天内将变更后的联系方式、工作单位和居住地址通知贷款人。

第三十条 对借款人、担保人在贷款期间发生的违约行为，贷款人可根据借款合同约定：

（一）要求限期纠正违约行为；

（二）要求增加所减少的相应价值的抵（质）押物，或更换保证人；

（三）停止发放尚未使用的贷款；

（四）在原贷款利率基础上加收罚息；

（五）提前收回部分或全部贷款本息；

（六）向保证人追偿；

（七）依据有关法律及规定处分抵（质）押物；

（八）向仲裁机关申请仲裁或向人民法院起诉。

第六章风险管理

第三十一条 建立助学贷款违约通报制度，贷款人应按照制度要求报送助学贷款借款人违约信息，银行业监督管理机构定期在银行业金融机构范围内共享信息。

第三十二条 经批准与依法公告，贷款人可将债权以证券化等合法方式转让给第三方。

第三十三条 贷款人须根据本办法制定实施细则，加强对贷款发放和回收的管理，加强服务，严格控制风险。

第三十四条 贷款人应加强与借款人所在学校的沟通，获得学校在商业助学贷款管理方面的协助和配合。

第七章附则

第三十五条 贷款人可根据业务发展需要和风险管控能力，自主确定开办针对境内其他非义务教育阶段全日制学校在校困难学生的商业助学贷款，并参照本办法制定相关业务管理规范。

第三十六条 贷款人可根据业务发展需要和风险管控能力，自主确定开办借款人用于攻读境外高等院校硕士（含）以上学历，且提供全额抵（质）押的商业助学贷款，并参照本办法制定相关业务管理规范。

第三十七条 本办法自公布之日起施行，由银监会负责修订和解释。

中国银行业监督管理委员会办公厅

二○○八年七月十一日

　　【摘要】程序正当是土地征收理应遵循的原则。实践中的改革已使报批前的准备阶段包含正当程序要素。然而公告之前的征收审批是否也应遵循该原则却有疑问。该环节引入正当程序须克服其被认为是内部行政程序的理论障碍。征收审批以内部程序运作的技术性设置不能改变其具体行政行为的属性。征收审批实质上还具有对土地权利变动进行裁决的功能属性。征收审批的行为属性和功能属性理论上均要求引入正当程序。现行征收审批是由申请机关单方主宰信息的封闭决策过程，这导致审批机关缺乏第三方信息来对报批材料进行验证。提高审批实效的要求呼唤引入正当程序作为信息传导机制。审批机关可利用拟被征收人表达异议或抗辩的信息弥补无法观测到申请机关行为的局限和增强对报批材料的核实能力。


　　一、征收审批程序正当化改革议题的提出

　　修订中的《土地管理法》将农村集体土地征收制度（以下简称“土地征收”）改革作为“重中之重”，而如何完善征收程序又是其中的核心议题之一。[1]现行《土地管理法》确定了如下土地征收流程：申请征收的地方政府报批（以下简称“申请机关”）→农用地转用审批→土地征收审批→土地征收公告→办理补偿登记→补偿公告→听取被征收人的意见（或组织听证）→（补偿争议裁决）[2] →补偿→交付土地。以上征收流程遭受诟病最多的是该过程程序“不正当”（undue）。[3]正当程序意味着行政机关针对私人作出的不利行为必须满足最低限度的公正标准，在决定作出之前就应使相对人获得适当的通知以及有意义的听证或被听取意见的机会。[4]按照这种思路，在土地征收决定作出之前，应当告知土地拟被征收的农村集体经济组织和农户（以下将农村集体经济组织和农户在批准征收之前简称“拟被征收人”，批准之后称为“被征收人”），并赋予其表达意见或者获得听证的权利。现有征收过程中被征收一方在土地征收公告之前没有知情权和参与权。“公告发布是在征地被批准之后。也就是说，此时被征地一方只有搬迁的义务，而没有保护自己土地不被征收的权利。剩下的，只有对补偿、安置方案进行一些讨价还价的机会而已。”[5]《土地管理法》的修改理应对以上批判有所回应。

　　然而，法律规范层面正当程序的缺失并不代表实践中不存在。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称《决定》）要求申请机关在征地报批前履行“预公告”、“确认土地现状调查结果”和“听证程序”：

　　“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农户；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。”

　　国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）进一步明确和细化以上内容：

　　“……在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。……国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。”

　　理论上，预公告可使拟被征收人知晓涉及自己利益的拟征地方案的细节。确认土地现状调查结果能让拟被征收人知晓并核实与自己有关的拟被征收土地的种类、面积等。组织听证和签订补偿（安置）协议这两项原本置于土地征收公告后的程序已被前移，使拟被征收人在报批前就得以对补偿标准和（或）安置方案发表看法、提出意见。另外，虽然在全国范围没有统一的要求，但在很多地方的征地实践中，签订补偿（安置）协议环节也被放在报批前进行。[6]如果将相对人在行政决定作出之前的知情和表达意见的权利视为正当法律程序的核心要素，那么报批前的阶段已经包含了这样的要素。以上规定需要立法加以确认，但忽略这些规范、否认我国土地征收程序缺乏正当性并不符合事实。[7]

　　但是，报批前的准备阶段被植入正当程序要素尚不能得出土地征收程序已正当化的结论。土地征收涉及多机关、包含复数阶段的构造使之不同于由单一机关作出的普通行政行为。征收公告之前除了包括上述说明的准备阶段，尚包括审批核准阶段。核准阶段又包括两个环节：农用地转用审批和土地征收审批[8]。这一阶段是否需要引入正当法律程序不无疑问：一方面，同意土地转用和征收的批复是上级行政机关对下级作出的，因而“两审批”被视为内部行政程序。[9]如果审批属于内部行政行为，则没有必要引入正当程序。因此征收审批排斥正当程序很大程度被视为一个理所当然的命题。但另一方面，是否征收的决定是在土地征收审批环节完成的，[10]这意味着征收审批是直接面向被征收人，确认合法剥夺其土地财产权的行政决定。在此决定作出之前不适用正当程序似乎不合法理。学界对于如何应对征收审环节无论是否引入正当程序都可能受到非议的“两难”处境鲜有论述。本文将尝试对此问题给出确定的回答。

　　二、征收审批正当程序改革的观点

　　（一）学界观点

　　在为数不多的涉及对征收审批进行改革、引入正当程序的讨论中主要形成两种意见：第一种意见认为：“两审批”（土地转用审批和土地征收审批）尽管属于内部行政程序，但在拟被征收人不知情的前提下，通过“两审批”程序将非国有财产的集体土地变成国家所有不符合正当法律程序的要求。如等到造成既成“事实”之后再告知，即使审批机关错误审批，其纠正的成本也较高。基于预先防止优于事后纠错之常理，“两审批”程序向拟被征收人开放，引入拟被征收人介入程序，给予其在法律程序上的抗辩权以防止错误审批。[11]这种意见强调在现有审批体制下引入正当程序，本文将此种意见提出的方案称为“改良方案”。

　　第二种意见认为现有的“两审批”体制既未有效发挥遏制地方政府随意征占集体所有土地的行为；同时层层报批的审批体制又有妨碍效率之虞，不能满足地方经济发展的用地需求。[12]为提供审批效率，可让县级政府在国务院下达的一定期限内的农用地转用指标范围内自主决定征地事项，同时实行严格的责任追究制，以确保地方政府在一定期限内补充相同数量和质量的被批准转用的耕地。[13]同时，在县级政府在作出征收决定之前，就征收事项进行公告，并规定一个合理的时间，允许拟被征收人就征收事项提出异议。如其提出异议，要求举行听证，县级政府不召开听证会的，其作出的征收决定无效。[14]其理由为：农用地转用审批的功能是为了防止随意变更土地用途，从而危及到国家的粮食安全和经济安全。其宗旨是为了保护整个社会的未来长远发展利益。在实施时，程序可以从宽、但在数量上要从严。而土地征收审批的功能是为了防止随意将农民使用的土地转变为建设用地，从而危及到被征地农民的生产和生活。其宗旨是为了保护被征地农民的土地财产权和生存权。在实施时，程序应当从严、但在数量上可以从宽，必须针对具体个案进行控制。[15]这种意见要求在对现有审批体制进行改革的基础上，引入正当程序控制县级政府的征收权。该意见提出的方案下文用“变革方案”指代。

　　（二）观点评论

　　改良方案的核心观点可以概括为：拟被征收人通过参与征收审批过程行使抗辩权影响审批决定的作出从而维护自己的实体权益。这种方案中包含正当程序为拟被征收人提供进入决定过程的机会，而至于拟被征收人所具有的抗辩权“武器”究竟是一种实体否决权，还是程序上提出异议的权利，这种方案并未言明。因此，该抗辩权如何影响审批结果则不得而知。变革方案的核心观点可以概括为：拟被征收人在土地征收决定作出前可提出异议，并要求召开听证会来确保县级政府作出的征收决定公正或可接受。同样，该方案也同样没有说明举行听证如何确保征收决定的可接受性。拟被征收人可通过听证会行使实体否决权，还是征收决定必须以听证记录作出，抑或召开听证会实现程序公正就当然地满足实体公正？这两种方案留下同样的未决问题：拟被征收人如何通过正当程序来影响征收决定的作出？

　　这两种方案的提出建立一定的逻辑假定或制度设计构想之上，如果作为前置议题的逻辑假定不成立，或制度改革方案在理论上不可取，那么以上问题则回答的必要。因此首先需要检视提出这两种方案所依赖的前置性议题在逻辑上是否成立或在理论上是否可取。

　　改良方案的提出直接基于批准征收决定直接涉及对非国有土地权利的剥夺、事先预防优于事后救济这两方面的理由，但这种方案没有否认征收审批具有内部行政行为程序的性质。内部行政程序无需将以引入第三方参与作为必要条件。即便引入第三方进入行政过程，参与也仅服务于咨询目的。例如在不直接涉及第三利益的行政决策中，邀请专家论证之目的并非是满足程序正义的需要，而是为服务科学决策提供咨询。因此，该方案如能成立，就必须证明“土地征收审批”不属于内部行政程序。否则提出使拟被征收人介入审批环节仅仅表明对正当程序偏爱的价值立场，而置理论逻辑是否自洽之理性于不顾。

　　变革方案提出建立在将征收决定权下放至县级政府的基础之上。按照现有的审批体制，县级政府是最低层级的有权申请征地的机关，将征收决定权赋予县级政府意味着申请机关也是审批机关。这种方案虽未言明要废除土地征收审批，但由县级政府自己决定征收的改革方案已经包含这样一个命题：现有土地征收审批没有存在的必要。因此，征收审批是否具有存续的价值涉及改良方案和变革方案的根本分歧。进而言之，对征收审批是否有存续必要的回答实际上就构成对一种方案的支持，同时是对另一种方案的否定。下文就从正面——土地征收审批有何积极意义和反面——变革方案中替代性策略是否可行两方面来讨论征收审批是否有存在的必要。

　　（三）对分歧之回应：土地征收审批存在的必要

　　土地征收审批专门针对农村集体所有土地而设，[16]其对保护集体所有土地有何意义？下面通过对一则案例的讨论来说明土地征收审批之意义。

　　1.设置土地征收审批制度的意义

　　2009年3月2日徐州市贾汪区人民政府在贾汪镇宗庄村公告，经江苏省人民政府苏国土资地函【2008】0381号和 【2008】0829号批复同意征收贾汪镇宗庄村土地34.6749公顷。吴学东一户家庭承包经营的2.46亩耕地在本次征地范围内。吴学东不服此次征地，于2009年4月22日向江苏省人民政府提出行政复议申请。在行政复议审理期间，吴学东申请查阅了相关征地材料，发现宗庄村被征收的34.6749公顷土地种类全部被定为未利用地，而吴学东的土地承包证上注明的地类是基本农田。且相关材料中没有包含征地报批前与吴学东确认征地现状调查的有关材料。[17]

　　从本案中至少可以发现以下几点事实：第一，申请机关篡改了征收土地的地类，将基本农田谎报为未利用地。第二，申请机关在报批前未履行土地现状调查确认程序。第三，作为征收审批机关的省政府放弃了审查职责、批准了征收。申请机关为何会篡改地类？如果申请机关履行土地现状调查确认程序，可能会有何种结果？如果省政府认真审查，本案的结果又当如何？

　　首先，申请机关篡改地类的目的显然是为了规避国务院的审批。根据《土地管理法》第45条的规定，土地征收审批的权限以拟征收土地的种类和数量为依据在国务院和省级政府之间划分：征收基本农田，基本农田以外的耕地超过三十五公顷，其他土地超过七十公顷的由国务院批准；征收该列举之外的其他土地由省、自治区、直辖市人民政府（以下统称“省级政府”）批准。所以，如要规避国务院的审批，可以通过对拟征地的地类或总量进行造假实现。

　　其次，如果申请机关履行了报批前的“确认土地现状调查程序”，拟被征收人就能够对地类和数量等进行核实，那么篡改地类的情况可能不会发生。虽然“确认土地现状调查程序”在理论上具有制约申请机关篡改事实的功能，但该案例表明，此类程序规则作为哈特所称的设定义务的“第一性规则”自身并不总是具有获得自动履行之能力，其须依赖外在的，有效预防和处理违反义务的“第二性规则”来保障实施。[18]《决定》在确定申请机关上述报批前的程序义务的同时，也规定“要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。“农民知情、确认的有关材料”即指申请机关履行预公告、确认土地调查现状程序义务的证明材料。这意味着申请机关在报批前应履行预公告和土地现状调查结果确认程序，且提交相关证明材料，其报送的土地征收方案才可能被审批机关批准。[19]《决定》的设置将申请征地机关履行报批前的程序义务作为审批机关批准征地的必要（非充分）条件，使履行程序义务与批准征地的实体结果相关联，从而使审批机关能够以是否批准征地来制约申请机关履行报批前的程序义务。本案中，显然作为审批机关的省政府放弃了审查申请机关是否履行土地现状调查确认程序的责任。当然，现实中并不能排除申请机关没有履行报批前的程序义务却伪造已经履行的证明材料，[20]或将土地现状调查结果交由拟被征收人核实确认后再篡改地类和土地总量数据，以规避国务院的审批或使不符合条件的征收申请获得批准。因此，尚需要审批机关对报批材料是否真实进行审查。