国家林业局


国家林业局关于开展森林采伐管理改革试点的通知

林资发［2008］263号


　　森林采伐管理是我国林业管理制度的重要组成部分。20世纪80年代以来，我国采取了一系列的措施强化林木采伐管理，形成了一套较为严格的森林采伐管理体系，对保护森林资源起到了重要作用。随着社会主义市场经济体制的不断完善，集体林权制度改革和现代林业建设的不断深入，现行的森林采伐管理与落实林农处置权的要求和森林经营的矛盾日益突出，特别是采伐申请程序复杂、渠道不畅，指标分配不合理、不及时，影响了正常的森林经营，亟待改革完善。为贯彻落实《中共中央　国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号）精神，进一步完善森林采伐管理机制，切实巩固集体林权制度改革成果，促进森林可持续经营，加快现代林业建设，我局决定，开展森林采伐管理改革试点工作。现将有关事项通知如下：
　　一、森林采伐管理改革试点的重要意义
　　森林采伐管理改革是全面推进集体林权制度改革的必然要求，是全面推进现代林业建设的战略举措，是全面推进森林可持续经营的现实需要，是林业改革的重要组成部分。集体林权制度改革后，林业的生产关系发生了重大变化，广大林农拥有了林地承包经营权和林木的所有权，渴望明晰的经营权和处置权；同时，森林经营主体的落实，也为全面提升森林经营水平提供了重要条件。抓住这一机遇，建立与现代林权制度相适应的森林采伐管理新机制，对保障生态安全，释放林业生产力，实现生态受保护、林农得实惠，促进广大林区的和谐发展具有重要意义。
　　森林采伐管理改革涉及面广、影响深远，不仅关系到森林经营者的权益，还关系到林区的生态安全和全国林业的健康发展。先行开展试点工作，积极探索改革中可能出现的各种问题及解决办法对保障全面改革的顺利进行具有重要作用。各省级林业主管部门必须进一步解放思想，更新观念、创新机制，以森林可持续经营管理为主线，统筹兼顾森林的多种效益，把握好集体林权制度改革的进程，根据本地区的实际情况，适时开展森林采伐管理改革试点工作。
　　二、森林采伐管理改革试点工作的指导思想、基本原则和总体目标
　　森林采伐管理改革试点工作必须以《中共中央　国务院关于加快林业发展的决定》和《中共中央　国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持严格保护、积极发展、科学经营、持续利用森林资源的基本方针，以森林可持续经营为主线，以森林资源数量增长、质量提高、结构优化为目标，不断创新经营和管理机制，充分调动森林经营者发展林业的积极性，全面提升森林经营管理水平。
　　在改革试点工作过程中，必须坚持统筹生态管理与落实森林处置权的原则，确保生态受保护，林农得实惠；坚持分类指导、循序渐进的原则，确保改革有序展开；坚持依法经营、规范管理的原则，确保方便林农，依法行政；坚持可持续经营的原则，确保提高森林经营水平。
　　通过试点，在试点单位构建管理公正透明、经营科学有序、管理与经营相协调的森林采伐管理新机制，逐步建立起以森林分类经营为主线，县级森林经营规划为指导，森林经营方案为载体，小班经营为单元，多种经营模式为支撑的森林可持续经营新体系，最终实现森林采伐由指标控制向森林可持续经营管理转变，为全面改革提供理论框架和实践基础。
　　三、森林采伐管理改革试点的重点内容
　　根据当前森林经营管理中存在的突出问题和加强林木采伐管理基础工作的实际需要，改革试点主要围绕下列重点内容展开。
　　（一）改革森林采伐限额管理，探索森林资源消耗管理的新途径。在坚持森林采伐限额制度和基本原则的前提下，进一步优化采伐限额管理机制。森林采伐限额管理范围可确定为规划林地上的各类林木，其他林木采伐可不纳入采伐限额管理。对规划林地上的林木，建立以森林经营方案为基础的森林采伐限额管理体系。已编制森林经营方案的，要按照森林经营方案确定的森林经营活动测算核定森林采伐限额；未编制森林经营方案的，可按照用材林的消耗量低于生长量和科学经营的原则宏观测算核定森林采伐限额，平衡控制森林采伐总量。
　　简化森林采伐限额指标结构，经国务院批准，各省、自治区、直辖市分解下达的“十一五”期间的年森林采伐限额可实行总量控制，也可以根据本地区森林资源保护管理和森林经营的实际需要由各省、自治区、直辖市重新设置分项限额。对年度木材生产计划实行备案制。
　　（二）改革森林采伐管理方式，探索建立森林采伐分类管理的新机制。规划林地上的林木，已编制森林经营方案的，按照森林经营方案分配采伐指标，批准采伐申请，核发林木采伐许可证；未编制森林经营方案的，按照森林资源所占份额和分类排序的原则安排采伐指标，批准采伐申请，核发林木采伐许可证。
　　其他林木，对具有特定防护功能的林带、片林，可以县为单位，按照全面建设、适时更新的原则，统一规划，实行以规划控制为主导的林木采伐管理机制。各树种的更新采伐年龄和采伐更新方式由省级林业主管部门按照兼顾防护效益和经济效益，统筹景观控制和局部利用的原则合理确定。在确保更新的前提下，对符合更新采伐条件的林木采伐申请，林业主管部门及时核发林木采伐许可证。对群众因调整种植结构等自发营造的林木，可由森林经营者自主经营，对申请采伐的，林业主管部门及时核发林木采伐许可证。
　　（三）简化林木采伐管理环节，探索建立森林采伐高效管理的新模式。森林经营者需要采伐林木的，可以向乡镇林业工作站提出申请，也可以直接向县级林业主管部门提出申请，取消其他各类中间审核环节。简化伐区调查设计，对商品林实施简易伐区调查设计，实行皆伐作业的，以面积控制为主，实行择伐作业的以蓄积控制为主。对符合设计要求的，可按实际采伐量核销采伐限额指标。
　　（四）加强科学经营管理指导，探索建立森林可持续经营管理的新体系。一是编制县级森林可持续经营规划。根据对森林功能的需求和森林资源的特点，进一步细化森林功能分区，控制不合理的经营安排，引导最佳森林培育模式，形成森林可持续经营的基本构架。二是在县级森林可持续经营规划的总体框架下，按照广大林农能接受，林业部门可操作和具体实施简易实用的原则，加快编制森林经营方案，使各类森林经营主体编制的森林经营方案所拟定的森林经营模式和森林经营活动与森林可持续经营规划相衔接。三是开发多种森林可持续经营模式，针对不同区域、不同森林结构和功能以及不同经济发展水平等特点，开发相应的森林可持续经营模式。通过以上三项工作，初步构建县级森林可持续经营的总体框架。
　　四、森林采伐管理改革试点的范围和审批程序
　　森林采伐管理改革试点主要在集体林权制度改革主体改革任务已经完成、管理工作到位的省、自治区、直辖市以县（市）为单位展开。其他省、自治区、直辖市可以结合集体林权制度改革，选择少数县（市）同步进行。试点工作从2009年开始， 2010年底进行全面总结。拟进行森林采伐管理改革试点的省（区、市），可结合自身实际，制定试点方案，明确试点范围、试点内容、试点目标、试点期限、政策界限等，报我局批准。在此基础上，以县（市）为单位制定详细的实施方案，由省、自治区、直辖市林业主管部门批准后实施。
　　五、森林采伐管理改革试点的组织领导
　　森林采伐管理改革政策性强、涉及面广、技术要求高，需要积极稳妥、循序渐进地推进。各级林业主管部门应将森林采伐管理改革试点纳入当前林业工作的重要内容，成立专门领导小组，组织强有力的工作机构，研究、部署和组织开展试点工作。要结合集体林权制度改革，组织调研，了解不同区域和不同经营主体森林经营管理水平以及对森林采伐管理制度改革的需求，分析当前森林采伐管理对森林资源可持续经营和建立“三大体系”的影响，提出改革的具体内容和试点范围，制定有针对性的改革措施和模式。试点过程中要积极协调、认真解决改革中出现的新问题；要落实工作目标责任制度，明确工作职责，确保改革工作落到实处；要进一步建立和完善相关管理规范及技术规程，使森林采伐管理改革试点工作始终依法进行、规范操作。






医疗纠纷诉讼不适用于审判的简易程序

王琼书 刘幼英 陈大军

【摘要】 针对国内部分基层法院在审理医疗诉讼案件时采取简易程序的现实。作者列举简易程序审判适用的范围和使用简易程序存在的问题，阐述医疗诉讼的特殊性，分析使用简易程序对医疗机构带来的危害，并结合工作实践，从医疗诉讼和医疗机构举证的艰巨性和复杂性出发，认为医疗纠纷诉讼的审理不适用简易程序，而适用于审判的普通程序。
【关键词】 医疗诉讼 诉讼程序 适用程序 简易程序

Facile civil procedural process does not suit the Medical litigation.WANG Qiongshu,LIU Youying，CHEN Dajun.Medical Administrition Department,Wuhan General Hospital,Guangzhou Military Command, Wuhan 430070, China
【Abstract】Realizing the fact that there were problems when the facile civil procedural process was used in the medical litigation by the local court,the author listed indications of adjudgement by facile civil procedural process.It was presented that facile civil procedural process did harmness on medical organization because of the specificity and compliacy of medical burden of proof reversed in medical litigation and concluded that not facile civil procedural process but common process suit the medical litigation.
【Key words】Medical litigation, Proceeding, Appliable process, Facile civil procedural process

最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下称《证据规定》）在2002年4月1日正式实施后，由于医方承担举证责任，医疗诉讼的门槛降低，使医疗诉讼具有极大的随意性，医疗诉讼迅速增加。相当部分基层法院（含其派出法庭）在审理此类案件时，对案件的特殊性和复杂性认识不够，往往简单地采取简易程序，以便利审判，但是采取简易程序审理医疗纠纷诉讼存在许多弊端。作者结合工作实践，从医疗诉讼和医疗机构举证的复杂性出发，结合最高人民法院新颁布的《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（以下称《简易程序规定》），认为涉及医疗的诉讼不适用审判的简易程序。
一、简易程序的适用范围和存在的问题
1.简易程序的适用
所谓简易程序，是指专供基层人民法院和它派出的法庭审理简单民事案件时所适用的审判程序。简易程序不是普通程序的附属程序，也非其分支程序，而是一种与普通程序相对而言，并列存在的第一审判程序，其根本特性是“简便易行”，它诉讼成本较低，审理周期较短，诉讼方式简单。
对于简易程序的适用，《民事诉讼法》第142条规定“基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确，争议不大的简单民事案件，适用本章（即简易程序）规定”。由此可见民事案件适用简易程序的三个必备条件是：①该民事案件事实清楚，即当事人双方对争议的事实陈述基本一致，并能提供可靠证据，无须人民法院调查收集证据即可判明事实，分清是非；②权利义务关系明确，指谁是责任的承担者，谁是权利的享有者，关系明确；③争议不大，双方当事人对案件的是非、责任以及诉讼标的的争执无原则分歧。这三条标准必须同时具备，否则便不能适用简易程序[1]。
2.适用简易程序存在的问题
简易程序在我国适用广泛，据2003年9月19日《法制日报》报道，适用简易程序审理民事案件占基层人民法院受理民事案件的71%。但是它在适用中也存在一些问题。
⑴相当一部分基层人民法院（含其派出法庭）为单纯求得“便利审判”的效果，任意扩大简易程序适用范围。少数基层人民法院（含其派出法庭）对受理的民事案件不加区别的一概适用简易程序进行审理。笔者近年处理的几起医疗诉讼，受理法院莫一概外的使用了简易程序，给工作带来很大不便。
⑵由于《民事诉讼法》第142条规定的自身缺陷，未对该章条款具体明示，导致基层人民法院在审理上各行其道，秧及当事人的程序利益乃至合法利益。
二、医疗诉讼的特殊性决定其审判程序不宜用简易程序
《民事诉讼法》第19~21条限定了由中、高级人民法院乃至最高人民法院管辖的第一审民事案件，如重大涉外案件、辖区内或国内有重大影响的案件等，如湖北省人民医院龙凤胎高额索赔案一审由武汉中院审理。一般医疗纠纷诉讼通常由基层人民法院（含其派出法庭）受理一审。医疗纠纷诉讼是一种特殊的民事诉讼，除具备民事诉讼的共性外，由于医疗行为的职业特殊性，此类诉讼自身强烈的复杂性决定其审判程序不适用于简易程序。
1.医疗纠纷诉讼不符合简易程序三要素
⑴医疗纠纷诉讼案件事实并不清楚。当事人双方对争议的事实陈述很难取得一致，由于医学科学的专业性强，双方当事人提供的证据，需要专业人员，甚至是多种专业人员来判断其可信度，审判员自身很难判明事实，分清是非。如一例肩难产导致新生儿臂丛神经损伤案，家属认为是医生不负责任导致损伤发生；而院方认为医护人员在胎儿发生肩难产的紧急情况下，本着抢救目的，让胎儿尽快娩出做法是正确的，符合紧急避免原则；而且医疗行为符合医疗原则。医疗事故鉴定认为是臂丛神经损伤是分娩过程中胎儿肩难产所致，为并发症，不构成医疗事故。结合医学理论和临床务实，肩难产发生原因和机理不清，而且发生率很低，要完全预防是不可能的；一旦发生肩难产，如果不及时处理，母婴均可发生严重并发症，甚至死亡。患方不服，法院不能作出判决，再次申请法医鉴定，结论类似。最终法院判决免除医院责任。
⑵医疗纠纷诉讼案件权利义务关系不明确。发生医疗纠纷诉讼的原因多种多样，谁是责任的承担者要根据事实判定，不能说只要是医疗纠纷诉讼，医院一定就是责任的承担者。如一起患者放弃治疗案。患者诊断为“双眼慢性闭角性青光眼”，行“巩膜咬切＋自体小梁移植术”，手术顺利，出院时患者病情基本稳定；由于患者未遵医嘱，约1月后出现“房水迷流综合征”。经治医生多次向患者提出建议，要求患者接受白内障摘除术以重建前房，并一再告知拒绝治疗的严重后果。但患者以经济困难为由，拒绝接受手术治疗，约1年后继发了大泡性角膜炎，视功能亦进一部恶化至仅存光感/颞侧。患者以医生治疗有误为由，诉诸法院。很显然，导致患者“房水迷流综合征”和视功能恶化的原因是患者放弃治疗，该责任的承担者是患者本人而非医师。最后在有法医参加的医疗事故鉴定中，认定不良后果责任人为患者本人，而非医师。
⑶医疗纠纷诉讼争议很大。医患双方当事人对案件的是非、责任以及诉讼标的的争执往往分歧严重。患方坚持认为医方存在过失，必须承担侵权责任，提出诉讼的标的较高，动辄过十万，甚至上百万的索赔。如中华医院管理学会对326所医院调查显示，发生纠纷后，73.5%的病人及其家属曾发生扰乱医院工作秩序的过激行为，其中43.38%发展成打砸医院，对医院设施直接造成破坏的有35.58%，导致医务人员受伤的有34.46，而且索赔金额有逐年高攀趋势，平均每所医院21万元，326所医院累计总额为6000多万元[2]，亦有报道在我国涉及医疗赔偿额高达42亿元。因为黑势力强力介入和其他复杂的社会因素，湖北省人民医院曾经创下296万元的单项赔偿之最，尽管国家卫生部组织专家鉴定，结论该事件不构成医疗事故。对医方而言，根据事实认为损害的发生往往是由于医疗意外或并发症所致，甚至是由于患方不配合治疗所造成的，依照法律法规，医方应获得义务性免责。即使在医疗行为中存在一定过失，也不应该承担高额赔偿，毕竟医疗行业尚未充分纳入市场经济范畴，仍是社会福利事业的一部分，大多数医院是非赢利的公益行业，具有被“强制缔约”性，医院没有因医疗风险而拒绝接受患者的权利；再次，当前的医学技术水平对许多疾病的发展和转归还难以有效控制，就患者而言，在就诊前已处于高风险状态，这种风险并非医生施加于患者身上，而是事前已潜藏于患者体内[3]。也就是说，客观存在的疾病使患者蒙受了损害，处于高危险状态。要求医院承担全部责任是不公平的。医患双方很难达成一致。
2.医疗诉讼的适用原则和过错认定
⑴医疗诉讼属于侵权诉讼，适用于过错原则。构成侵权行为要有四个要件：行为人行为的违法性，行为人有主观过错，有损害后果，违法行为与损害后果有因果关系。在侵权损害赔偿存在三个归责原则，即过错责任原则、无过错责任原则、公平责任原则。按《民法通则》第121~124、127、132、133条对无过错责任原则和公平责任原则的适用的特殊侵权作出规定。医疗纠纷并为定义为特殊侵权，不能采用无过错原则，适用公平原则无法律依据[4]。举证责任分配采取医方举证。按《证据规定》第四条第八款中规定：“因医疗行为引起的侵权诉讼，由医疗机构就医疗行为与损害结果之间不存在因果关系及不存在医疗过错承担举证责任”。举证责任倒置必然派生过错原则。如高法在“关于执行《民法通则》若干意见”中对精神病患者的特殊损害指出适用过错原则，医院无过错就不赔偿。其实对所有医疗侵权诉讼都适用该原则，而不是象某些基层人民法院在医方无过错情况下采取无过错责任原则或公平责任原则，向患方倾斜，认为有损害必判赔偿，无原则地判决医疗机构进行赔偿。
按最高人民法院“关于参照《医疗事故处理条例》审理医疗纠纷民事案件的通知”精神，医疗事故引起的医疗赔偿诉讼，参照条例的有关规定办理；因医疗事故以外的原因引起的其他医疗赔偿纠纷，适用《民法通则》的规定。判定何类原因导致诉讼需要鉴定甄别的，不是一次简易程序的庭审就可以判明的。
⑵医疗过失的认定具有多重性。按高法通知精神，人民法院在民事审判中，需要进行医疗事故司法鉴定的，交由条例规定的医学会组织鉴定；因医疗事故以外的原因引起的医疗赔偿纠纷需进行司法鉴定的，按照《人民法院对外委托司法鉴定管理规定》组织鉴定。在未进行医学鉴定或司法鉴定情况下，法官依据法律事实进行过失裁决，采取简易程序的独任审判员缺乏医学专业知识，其判决是否公正，尚不能肯定。医疗过失的认定具有多重性就也决定了此类诉讼不适用于简易程序。
三、使用简易程序对医疗机构的危害
1．起诉方式简单，患方诉讼具有极大的随意性。
按简单程序，起诉方式简单，成本低，原告可以采取口头起诉。只要患方对医疗行结果不满意，就可以口头起诉方式将医院推上被告席；特别是在媒体误导、律师诱导下，患方是很容易提出诉讼的，诉讼随意性大。医院将承担证明自己的“清白”的举证任务，如果医院拿不出证据，医院就将承担败诉的后果。即使医院胜诉，医院还得花费大量人力、物力和财力，承担不菲的律师费和医疗事故鉴定费，而患方只承担低成本限的诉讼费。即使医院反诉胜利，法院判决往往也是无疾而终，很难执行。
2.应诉时间有限，医方举证存在现实的困难性
《证据规定》第33条规定举证期限不得低于30日，同样《证据规定》也明确适用简易程序审理的案件不该受“30日”低限限制。采取简易程序时法院将医疗机构举证期限在15天以内，而且审理简易程序案件要求在立案之日其三个月内审结。适应简易程序缩短了举证时限，对仍承担倒置举证责任的医疗机构必然受到程序公正的影响。在短短15天内，医疗机构要完成证据收集和申请、对照诉状审核医疗行为，要查阅资料、组织专家证人证词以证实自身不存在医疗过失或医疗行为与损害结果之间不存在因果关系，要认真书写答辩状，以说明医疗无过失，要准备各类人体模型在法庭上进行演示，对事实加以说明，以说服不懂医的法官作出正确判断，这些实在有些强人所难。医疗纠纷诉讼有其复杂性，医疗机构在原本被动的医疗诉讼中已经承担了最困难的举证责任，要在3个月内结案，对医疗机构进行限时举证和限时答辩是不公平的。
3.审判组织独任制，审判结果具有很强主观性
简易程序采取审判组织独任制，按《民事诉讼法》第145条规定“简单民事案件由审判员一人独任审理，并不受本法第122条、124条、127条规定的限制”。这意味着由审判员一人独任审理，并且独自作出判决，缺少制约，审判员的主观判断决定审判结果，容易出现人为偏差；如果审判员个人对医疗行业怀有成见或对案件先入为主，其审判结果可能不利于医疗机构。而在普通程序中必须依法组织合议庭审判案件，避免审判中的个人行为影响。
4.庭审程序简便，不利于医方解释说明
简易程序审判并不受《民事诉讼法》第122条、124条、127条规定的限制。即不用在开庭前三天通知当事人和其他诉讼参与人；法庭调查可不按“当事人陈述→告知证人的权利义务，证人作证，宣读未到庭证人证言→出示书证、物证和视听材料→宣读鉴定结论→宣读勘验笔录”顺序进行调查；法庭辩论也可不按“原告及其诉讼代理人发言→被告及其诉讼代理人答辩→第三诉讼人及其诉讼代理人发言或答辩→相互辩论→法庭辩论终结，由审判长按原告、被告、第三人的先后顺序征询各方最后意见”顺序进行法庭辩论。如果出现上述情况，医方可能仓促应诉，辛辛苦苦准备的人证、物证不能发挥应有作用，不利于医方解释说明，甚至是医方还来不及充分准备证据。
5.当庭即判决，容易启动第二审程序
按2003年12月1日即将生效的高法的《简易程序规定》第27条规定“适用于简易程序审理的民事案件，除人民法院认为不宜当庭宣判的以外，应当当庭宣判”。何谓不宜？规定未具体明示，可能对事实不清部分也一并判决。在医疗诉讼中，许多有争议的事实并非能够一次性判明的，如果法院按简易程序强行宣判，面对情形，利益当事人会上诉，第二审程序被轻易启动。无论在医方上诉还是患方上诉，启动第二审程序又会耗费医疗机构大量人力、物力和财力，影响医疗机构及其工作人员的正常工作。如果按普通程序审理，结果就会合理一些，《民事诉讼法》第139条对普通程序审判规定“人民法院审理案件，其中一部分事实已经清楚，可以就该部分先行判决”。这样不明朗部分可以由合议庭再次宣判。经合议庭裁定的结论也容易被医患双方接受。
综上所述，作者认为医疗侵权诉讼适用于诉讼的一般程序，而不是诉讼的简易程序。

载于《中华医院管理杂志》，2004，20（4）：227